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《基本事实简报|退出INF条约的全球影响》

  • 来源专题：人类遗传资源和特殊生物资源流失
  • 编译者： yanyf@mail.las.ac.cn
  • 发布时间：2018-11-28

  • 特朗普总统出人意料地宣布有意废除《中程核力量条约》(INF)，这一消息在全世界引起了反响。总统为什么做出这个决定?它对国际军备控制努力的影响是什么?这将如何影响美国与俄罗斯的关系?这对美国在亚洲的能力以及与中国的竞争意味着什么?

    请听威尔逊中心专家如何解答这些问题。

    选择的报价

    亚伯拉罕丹麦

    “中国已经宣布反对美国退出《中导条约》(INF treaty)，并表达了对欧洲稳定影响的担忧……我敢打赌，中国有些人担心俄罗斯开发武器的能力，这些武器也可能在某个时候把中国置于射程之内。”

    “有人提议扩大INF，让中国参与进来。我认为这不太可能。都是因为美国的地位不成熟他说:“中国对这些问题进行了讨论，因为中国怀疑中国是否有必要加入这些更广泛的军备控制讨论，但也因为他们已经做出了重大投资，而且他们对这些能力的依赖。”

    “在亚洲，情况有些复杂，肯定有好的一面，也有不好的一面。”在我看来，最终的问题是，在奥巴马的脑海中，亚洲和俄罗斯的混杂局面如何才能旗鼓相当，或者说，向前推进对美国有什么好处。

    “就俄罗斯目前的反应而言，有一个非常大的修辞层面。美国正在破坏军备控制，美国正在破坏战略稳定;这在短期内对俄罗斯来说是一个巨大的口头胜利。他们将谴责全球核不扩散的结束。近年来，他们在核不扩散方面没有做多少贡献，但现在他们会把责任推到我们身上。

    “到目前为止，俄罗斯的立场基本上是要么全部要么没有。如果我们要进行军备控制，我们就要把一切都摆到桌面上来，包括你们在东欧的弹道导弹设施，包括你们的空间能力，你们的网络能力……我们要把一切摆到桌面上来，我们要谈判达成一种全面的新条约。当然，这方面的问题是，谈判需要非常长的时间和巨大的政治意愿，而我们目前还没有做到这一点。

    “这里真正的问题在于政治背景……在我们不信任俄罗斯的背景下，我们认为他们是在破坏我们的民主，邀请军备控制和外交等非常基本的元素……这些在政治上都是不可能的。”

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  • 《美国退出伊核协议 油价有望涨至80美元》
    • 来源专题：中国科学院文献情报先进能源知识资源中心 |领域情报网
    • 编译者：wukan
    • 发布时间：2018-05-16
    • 　5月8日，美国总统特朗普不顾盟国劝阻和伊朗的多次警告，宣布退出伊朗核协议，并计划对伊朗实施“最高级别经济制裁”。特朗普称伊朗核协议“过去无法带来平静，无法带来和平，将来也永远不会带来和平”。 　　这是特朗普执政以来，退出巴黎协定、TPP(跨太平洋伙伴关系协定)、联合国教科文组织后的又一次“毁约”。 　　不过，这次美国的决定没有得到欧洲盟友的支持，英国、法国和德国领导人发布一项联合声明表示，将遵守核协议条款，并敦促美国不要阻止他国跟进。 　　5月8日，伊朗总统哈桑·鲁哈尼（Hassan Rouhani）也作出回应，伊朗将暂时留在核协议中，继续与除美国之外的其余5个协议签署国进行核问题合作。对于特朗普称愿意和伊朗重新谈判签署新协议，伊朗政府表示了拒绝。 　　伊朗议会国家安全委员会5月9日表示，伊朗已准备好加大对弹道导弹项目的投入，以回应美国退出伊核协议的决定。 　　从伊朗的反应来看，美国退出伊核协议的决定正在增加中东地区的不确定性。而中东局势不稳定也将对全球原油市场产生深刻影响。市场人士预计，油价有望上冲每桶80美元。 　　美国执意“退群” 　　宣布退出伊核协议后，美国还在不断施压。 　　在特朗普宣布美国将退出伊核协议两日后，美国财政部5月10日宣布对伊朗实施新一轮制裁。此次被制裁的对象包括6名伊朗个人和3家实体。被制裁对象在美国境内的资产将被冻结，同时美国人将被禁止与其进行交易往来。美财政部同日表示，美国将从8月7日起重启因伊核协议而豁免的对伊制裁措施。涉及不同行业和领域，美方分别设置90天、180天两种过渡期，对伊制裁措施将在过渡期结束后恢复。 　　伊核协议是2015年美国前总统奥巴马执政期间，伊朗与英国、中国、法国、德国、俄罗斯、美国六国以及欧盟达成的一项协议，对今后长达25年时间里伊朗的核活动提出了各种约束。作为交换，美国和欧盟将逐渐取消对伊朗的制裁，这些制裁包括禁止进口伊朗石油和天然气、冻结某些个人和企业资产、禁止与伊朗银行和金融机构进行交易等。 　　奥巴马政府2015年在推动伊朗核协议时，与国会敲定了一项法案：美国总统每90天必须向国会确认伊朗是否遵守着该协议，若总统不“认证”该协议，国会须在60天内决定是否恢复对伊朗的制裁。这个法案的设立是为了让当时一些反对协议的国会议员们“妥协”，却因此埋下了隐患。 　　事实上，特朗普上台以来一直不赞同奥巴马这一政治遗产，认为伊核协议是奥巴马政府谈判输掉的产物，所以他多次要求美国国会和欧洲国家修改协议条款。 　　5月8日，特朗普在白宫外交接待大厅发表讲话时，称伊核协议为“可怕”、“一边倒”和“灾难性”的协议。 　　有分析指出，特朗普政府对现行协议至少有四个方面的不满：没有制止伊朗测试弹道导弹；没有限制伊朗在中东区域支持恐怖主义的行为；应该扩大国际视察员进入伊朗军事设施检查的权力检查制度；协议中的落日条款，即允许伊朗在2025年之后重新启动其一些核计划。 　　此前，以英法德为代表的欧盟国家极力游说特朗普留在伊核协议基本框架之内。4月末，法国总统马克龙和德国总理默克尔相继访美。二人的基本立场是希望美国留在现有的伊核协议框架内，同时也尊重美国的核心关切。马克龙更是以退为进，在访美期间宣布法美倡导签署伊核“新协议”。英国首相特雷莎·梅也分别与法德领导人通话，阐述了相似的立场。 　　然而特朗普还是不顾多国劝阻执意退出。对此，欧洲官员对美国宣布退出伊核协议表示失望。英国、法国和德国领导人发布一项联合声明，表示将遵守核协议条款，并敦促美国不要阻止他国跟进。 　　英、法、德三国领导人表示：“在过去几个月与美国政府进行全面接触之后，我们呼吁美国通过允许继续执行伊核协议主要条款的方式来尽一切可能维护该协议在核不扩散方面取得的成果。” 　　美国前总统奥巴马称特朗普退出伊朗核协议是错误的。他在脸书（Facebook）上发文称：“退出该协议背弃了美国最亲密的盟友，也抛弃了美国主要外交人员、科学家和情报专家争取到的共识。在一个民主国家，政府换届后政策和优先事项时常会发生变化，但接二连三地违背美国参与达成的协议可能损害美国的信誉，并与全球主要大国产生不和。” 　　佩斯大学政治学教授Matthew Bolton表示，伊核协议降低了核扩散风险，让世界更安全。特朗普将政治姿态凌驾于人类安全之上，退出伊核协议是很不负责的行为。而这一决定也正中伊朗强硬派人士下怀。此外,退出伊核协议也会打击美国的公信力，损害美国信誉，今后将难以说服他人相信美国能够信守承诺。 　　中东局势紧张 　　特朗普宣布退出核协议后，伊朗总统鲁哈尼发表全国电视讲话称，伊朗将暂时留在核协议中，继续与除美国之外的其余5个协议签署国进行核问题合作。鲁哈尼说，鉴于这是一份多边协议，伊朗政府将派外交部长穆罕默德·贾瓦德·扎里夫出访，与签署协议的其他国家磋商。 　　“如果磋商结束后，我们得出结论，在其他所有国家的合作下，我们将从伊核协议中完全获益，那么我们就留在协议内。”他说。 　　但鲁哈尼也警告：“如有必要，我们也可以没有任何限制地启动任何水平的铀浓缩活动。当然在作出这一决定前，我们将再等几周，与盟友和其他协议签约国对话。” 　　联合国及欧盟担心，特朗普恢复对伊制裁，可能会激发伊朗采取报复行动。 　　其中，以色列或首当其冲。以色列和伊朗关系多年来一直紧张。伊朗曾宣称要摧毁以色列，而以色列则担忧伊朗在叙利亚日益增强的军事势力。 　　路透社分析，伊朗可能不会阻止其盟友在叙利亚发动对以色列的袭击。CNN甚至认为，这两个国家如今比以往更加接近战争。 　　中国石油大学教授冯连勇在接受《国际金融报》记者采访时表示：“以色列是美国忠实的盟友，特朗普宣布退出核协议考虑到了以色列的安全焦虑。上周以色列情报部门获得了有关伊朗核项目的10万多页文件和文档，这些文件是伊朗在发展核弹的新的结论性证据，退出伊核协议加剧了中东的紧张局势，以色列对伊朗动武的可能性更大。” 　　以色列总理内塔尼亚胡在第一时间对特朗普的强硬立场表示全力支持。 　　国际问题专家洪琳认为伊朗核协议的废除会严重恶化地区稳定态势。美国和以色列试图用美国退出协议的方式遏制伊朗，其结果只会适得其反，让伊朗在海湾地区更加积极进行战略对抗，特别是通过叙利亚、黎巴嫩、巴勒斯坦方向给以色列施加压力。 　　油市格局存变 　　美国退出伊核协议已在国际油市掀起波澜。 　　据了解，伊朗是OPEC第三大产油国，全球第五大产油国。伊朗是目前OPEC+原油限产协议的参与方之一，但其拥有豁免权。目前伊朗原油产量约为每日381万桶，出口量约为每日220万桶。伊朗4月份的石油出口创下两年前解除制裁以来的最高水平。船舶跟踪数据显示，伊朗每日石油出口量从3月份的206万桶升至4月份的248万桶。 　　隆众资讯原油分析师李彦指出：“从2017年减产开始至今的产量数据可以发现，伊朗的原油产出整体还有小幅增长。核协议存在与否，不会对伊朗的原油产量形成较大影响，而影响较大的是出口量。” 　　市场主流观点认为，在新制裁环境下，伊朗原油出口可能会因此每日减少30万至50万桶的原油供应。不过由于本次美国退出核协议没能得到欧洲的支持，因此实际的影响究竟有多大还是未知数，但应该不如几年前的制裁影响力度大，当时伊朗的原油出口量从每日250万桶锐减至100万桶。 　　亚洲是伊朗原油主要的出口地，中国、印度和韩国是主要买家，而欧洲实际影响有限。 　　李彦判断，就中国而言，伊朗进口原油即便被迫下降也不会产生太大影响，毕竟伊朗只占中国进口原油的7%至8%。此外欧洲、韩国和日本或将减少购买伊朗原油来维护与美国的关系，但印度、土耳其等国则可能拒绝配合。今年4月，印度自伊朗进口的原油大幅上升近60%。 　　李彦进一步分析：“国际原子能机构的监测也显示，伊朗执行核协议以来，基本没有越界和违规操作，美国退出伊核协议的目的是加强与以色列、沙特等中东盟友的关系，帮助他们遏制伊朗的地区影响力。” 　　沙特能源和工业大臣法利赫在社交网站发布消息，称“由于美国宣布退出伊核协议，我们有义务维护原油市场的稳定，维护生产国和消费国的利益。沙特将与OPEC成员国、非成员国以及主要原油消费国密切协作，把原油供应出现缺口的影响降到最低”。 　　可见，沙特觊觎伊朗受制裁后的市场份额。 　　而美国自身或也想在原油市场分一杯羹。冯连勇对《国际金融报》记者表示：“由于美国国内页岩油产量不断上升。美国退出伊核协议可谓一箭双雕，不仅打击了伊朗，还打击了依赖从中东大量进口石油的国家。” 　　“美国此举也预防了欧洲成为伊朗原油新的消费增长地。”李彦说。 　　而这些消费需求也可能转向美国。 　　油价或上冲80美元 　　5月9日布伦特原油7月期货合约涨3.15%，收报每桶77.21美元，创2014年11月来新高，过去六周，油价已累计上涨约10%。 　　中国石油大学工商管理学院院长郭海涛在接受《国际金融报》记者采访时表示：“美国退出伊核协议将推高油价。” 　　李彦认为，特朗普宣布重启对伊制裁，并退出现有核协议，这对国际油价而言必然利好居多。后续美国针对伊朗的新举措和新条款，都是市场不稳定性的促进剂，这一地缘局势的影响会持续一段时间，国际原油或出现4至5美元的风险溢价。布伦特原油期货价格当前已经突破每桶76美元，这意味着二季度其有机会摸一摸每桶80美元的关口。 　　国泰君安原油研究总监王笑对《国际金融报》记者表示，“考虑到美国给出的‘缓冲期’，伊朗因受制裁而出现的原油供应短缺估计会在初期达到每日25万桶，在随后的几个月中这个数字将会一路走高到每日50万至60万桶，目前的油价已经对此情况给出了比较合理的溢价，并且未来随着美国页岩油产量的继续扩大，这一空缺产量能够被填补。” 　　郭海涛认为，油价上升后会对供应侧产生吸引力，其他供应商的产量也会增加，一定程度上又会抵消伊朗出口下降的影响。“目前在原油库存处于比较多的情况下，油价冲击每桶80美元的可能性比较大，但是暴涨到每桶100美元的可能性较小”。 　　不过，王笑进一步指出，目前我们更加关注的是未来中东局势的剧烈变化是否会对更多的供应产生影响，由美国退出伊朗核协议而带来的影响绝不仅仅局限于伊朗一国，会牵扯到更多国家。特别是中东国家之间的紧张关系升级的话，预计将推升原油市场对断供风险的担忧。因此，原油价格对这些后续变化将会给出更高的溢价，继续维持原油强势的观点。
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  • 《小水电站如何退出和补偿》
    • 来源专题：能源情报网信息监测服务平台
    • 编译者：guokm
    • 发布时间：2021-03-03
    • 小水电站清理退出是近几年水电开发领域常见的问题。 2015年环保部等十部委发布了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号，以下称“57号文”），明确规定水电开发活动及取水权要退出自然保护区的核心区和缓冲区。 2018年12月6日，水利部等4部委发布了《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电〔2018〕312号，以下称“312号文”），要求长江经济带10个省份纠正中央环境保护督察、长江经济带生态环境保护情况审计等发现的小水电违规建设、影响生态环境等突出问题，开展长江经济带小水电生态环境突出问题清理整改工作。 自此，自然保护区内小水电退出和长江经济带各省的小水电专项整治工作纷纷展开。 必须认识到，自然保护区内小水电退出以及长江经济带小水电专项清理整治有着特殊的时代背景。党的十八大确立了“五位一体”总体布局，把生态文明建设放在突出地位，强调要加大自然生态系统和环境保护力度。 2016年初，习近平总书记在重庆主持召开推动长江经济带发展座谈会，提出“生态优先、绿色发展”的战略定位和“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向，要求要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，造成生态环境破坏的小水电退出自然保护区和长江经济带，符合我国建设生态文明强国的基本要求。 但是，按照目前的政策及实践情况，小水电退出自然保护区和长江经济带是否要搞“一刀切”？小水电退出的应遵循什么程序？这些问题已经成为小水电清理整治中政府部门和项目业主最为关心的问题。 一、小水电退出的法律和政策依据 小水电作为一种清洁的可再生能源，自改革开放以来在我国得到快速发展，但与此同时，由于规划和管理的滞后，一些地区不断出现因小水电开发导致生态破坏的现象，小水电发展与生态环境保护之间的矛盾不断凸显。基于此，国家相继出台了一系列法律法规和政策文件，对小水电的发展进行规范和限制。 1994年颁布的《自然保护区条例》中规定，“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施”。 2006年国家环境保护总局发布的《关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知》（环发〔2006〕93号）中规定，“对部分生态脆弱地区和重要生态功能区，要根据功能定位，对小水电资源实行限制开发；对国家级自然保护区、国家重点风景名胜区及其他具有特殊保护价值的地区，原则上禁止开发小水电资源”。 2015年环保部等十部委发布的57号文中规定，对在自然保护区核心区和缓冲区内违法开展的水电开发活动，要立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复；对自然保护区设立之前已存在的合法取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保护权利人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。 2018年水利部等4部委印发的312号文中规定，长江经济带小水电整治中以下情形属于退出类小水电： 一是位于自然保护区核心区或缓冲区内的（未分区的自然保护区视为核心区和缓冲区），但在其批准设立前合法合规建设、不涉及自然保护区核心区和缓冲区且具有防洪、灌溉、供水等综合利用功能又对生态环境影响小的，可以限期（原则上不得超过2022年）退出； 二是自2003年9月1日《环境影响评价法》实施后未办理环评手续违法开工建设且生态环境破坏严重的； 三是自2013年以来未发电且生态环境破坏严重的； 四是大坝已鉴定为危坝，严重影响防洪安全，重新整改又不经济的； 五是县级以上人民政府及其部门文件明确要求退出而未执行到位的。 2020年12月26日经全国人大常委会审议通过，将于2021年3月1日施行的《长江保护法》更是将长江流域小水电的清理和整改工作上升到了法律层面。该法第二十三条第二款规定：“对长江流域已建小水电工程，不符合生态保护要求的，县级以上地方人民政府应当组织分类整改或者采取措施逐步退出。” 二、小水电退出应该科学评估、分类处置 最近几年，随着小水电清理整治工作的开展，我国小水电被某些舆论打上“破坏生态”标签，一刀切的被强令关停整改或退出。但这一现象实际上是与我国有关小水电发展的法律政策规定相矛盾的，已在相当多地方造成了严重的法律问题和民生问题。 如上所述，因生态环境保护的需要，国家近年来对小水电的发展做了规范和限制，但不可否认小水电作为一种世界公认的清洁的可再生能源，其建设和发展对于解决我国广大农村及偏远地区的用电需求，缓解电力供需矛盾，提高防洪抗旱、调控水资源能力，改善农村生产生活条件，促进当地经济社会发展发挥了重要历史和现实作用。因此，我国法律法规和相关政策对发展小水电总体上还是支持鼓励的。 《水法》第二十六条规定：“国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流，应当有计划地进行多目标梯级开发。建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。” 《电力法》第四十八条规定：“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。国家鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设，增加农村电力供应。” 《可再生能源法》第四条规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。” 国家发改委公布的《产业结构调整指导目录（2005年本）》《产业结构调整指导目录（2011年本）》中均规定“水力发电”属于鼓励类项目，并未区分大中型水电站和小水电站。直至《产业结构调整指导目录（2019年本）》才调整为“大中型水力发电及抽水蓄能电站”属于鼓励类项目，将小水电排除在外。 综上，鉴于小水电在发电、防洪、抗旱、供水、生态方面的价值，将小水电发展与环境保护相对立是不可取的，小水电建设和运营中存在的环境污染以及渔业资源的保护问题，完全可以通过管理的、技术的、工程的手段得到解决。而且小水电退出涉及水电开发和生态环境保护政策的执行，牵涉地方政府及各部门、小水电项目业主、用电、用水单位等多个主体。 在小水电清理整改过程中，要求小水电一律退出，显然既不符合法律政策要求，也不符合实际情况。各地应当严格遵循“一站一策”的原则，对每个小水电进行科学评估、分类管理，并在此基础上做出保留、整改、退出等不同处置。 1、自然保护区范围内的小水电退出 自然保护区内小水电根据保护区功能分区的不同，可以分为两类，一类是位于核心区、缓冲区范围内的；另一类是位于试验区范围内的。 首先，在试验区范围内的已建成小水电站不需要退出。 第一，根据《自然保护区条例》的规定，核心区、缓冲区不能有建设项目，试验区允许建设和保留符合排污标准的建设项目； 第二，2015年十部委的57号文仅规定，对在自然保护区核心区和缓冲区内违法开展的水电开发活动，要立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复，并未要求试验区内小水电退出； 第三，2018年312号文亦仅规定核心区缓冲区的小水电必须退出，对试验区的则规定可以限期退出。 综上，笔者认为，在自然保护区试验区范围内的小水电，并不属于必须强制退出的情形，只要符合排污标准，对生态环境影响小的，可以继续保留运营。 其次，在自然保护区设定之前已经合法存在的小水电，目前处于核心区、缓冲区范围内，可以继续保留不退出。 虽然2018年312号文规定，位于核心区、缓冲区范围内的在自然保护区设定之前已经合法存在的小水电同样需要退出。 但2020年2月10日发布的《自然资源部国家林业和草原局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71号）中规定，自然保护区原核心区和原缓冲区有以下情况，可调整为一般控制区：自然保护区设立之前就存在的合法水利水电等设施；历史文化名村、少数民族特色村寨和重要人文景观合法建筑，包括有历史文化价值的遗址遗迹、寺庙、名人故居、纪念馆等有纪念意义的场所。 可见，自然保护区设立之前已经存在合法小水电的，可以将其原来的核心区和缓冲区调整为一般控制区（即试验区），按照试验区管理标准，其范围内的小水电不再属于强制退出的情形。 再次，在自然保护区设定之后合法建设的小水电，目前处于核心区、缓冲区范围内，按照政策必须要退出，但应当给予公平合理的补偿。 2、长江经济带的小水电退出 根据312号文精神，长江经济带小水电的具体整改类型包括退出、保留和整改三类。其中五种情形下的小水电被列入了退出类：自然保护区核心区或缓冲区内的、未办理环评手续违法开工建设且生态环境破坏严重的、自2013年以来未发电且生态环境破坏严重的、大坝已鉴定为危坝以及原来明确要求退出而未执行到位的。 首先，长江经济带自然保护区核心区或缓冲区内的小水电退出问题上文已做分析，此处不再赘述。 其次，环评手续缺失的小水电，并不是必须退出。根据312号文件，环评手续缺失的小水电，只有在同时符合“生态环境破坏严重”的条件下，才属于必须退出的行列。如果小水电本身没有造成生态环境破坏严重的后果，仅仅是缺失环评手续的，则应当可以再补办环评手续，完善项目建设审批文件后予以保留。 再次，2013年以来未实际发电的小水电，并不是必须退出。根据312号文件，自2013年以来未实际发电的小水电，同样只有在同时符合“生态环境破坏严重”的条件下，才属于必须退出的行列。 第四，大坝已鉴定为危坝，严重影响防洪安全，重新整改又不经济的。此种情形属于基于安全生产管理的要求而退出，即使没有专项清理整治行动，也属于应当退出的情形。 第五，县级以上人民政府及其部门文件明确要求退出而未执行到位的。笔者理解，此种情形属于历史遗留问题，早就应该退出而没有退出，即使没有专项整治行动，也应当执行政府部门文件而退出。 3、小水电退出中造成“生态环境严重破坏”的认定须经评估鉴定 312号文规定的第二、第三类需要退出的小水电，均包括“生态环境破坏严重”的条件。笔者认为，认定小水电导致生态环境破坏严重，必须由专业的评估鉴定机构做出评估鉴定结论，而不能由某个机构或者某个个人随意认定。 第一，应当由具有相应资质的环境损害司法鉴定机构和鉴定人员出具鉴定意见； 第二，生态环境破坏严重评估鉴定需要按照原环境保护部印发的《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》（见附件1）和《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》的技术规范进行； 第三，生态环境破坏评估鉴定应当采用原环境保护部印发的《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》推荐的评估方法。 第四，生态环境损害评估鉴定的结论应当是“生态环境破坏严重”。 三、小水电退出行为的法律性质 根据《企业投资项目核准和备案管理条例》和《政府核准的投资项目目录（2016年本）》的规定，我国水电站项目采用的是核准制，经核准机关审批同意后方可进行开发建设。 《行政许可法》第十二条中规定，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设立行政许可。 《企业投资项目核准和备案管理办法》第七条第二款规定：“项目核准机关对项目进行的核准是行政许可事项，实施行政许可所需经费应当由本级财政予以保障。” 据此，政府机关对于小水电开发建设的审批行为实质上属于行政许可，其依据相关政策规定要求经依法审批建设的小水电予以退出的行为实质上属于消灭依法设立的行政许可。 根据我国《行政许可法》的规定，行政许可消灭的情形主要包括注销、吊销、撤销、撤回等。而结合小水电退出的实践不难发现，小水电退出主要涉及的是行政许可的撤销和撤回两种情形。 所谓行政许可的撤销是指由于行政许可在其成立时存在违法状态而被有权机关予以废除的情形。根据《行政许可法》和原国务院法制办公室发布的《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》，其适用的前提是行政机关违法作出行政许可或者行政相对人违法取得行政许可，适用情形主要包括行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守、超越职权、违反程序作出行政许可以及被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可。 所谓行政许可的撤回是指因情势变更，行政机关为了公共利益的需要收回已颁发行政许可的情形。根据《行政许可法》和原国务院法制办公室发布的《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》，其适用前提是行政相对人合法取得行政许可，适用情形主要包括行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，且必须是为了公共利益的需要。 小水电项目开发中，除了项目立项核准属于行政许可外，还涉及取水、环评、安全等行政许可，其中取水行政许可设定的取水权属于用益物权，该行政许可的撤销或者撤回，必然导致取水权的灭失，损害小水电业主的取水权权益。 四、小水电退出的正当程序 如上所述，小水电退出实质上属于行政许可的撤销或撤回。具体而言，在小水电的退出过程，若行政机关认为小水电项目业主在取得审批手续的过程中存在违法行为，则小水电退出应适用行政许可撤销的相关规定；若小水电项目业主是合法取得的审批手续，则小水电退出应适用行政许可撤回的相关规定。但遗憾的是，我国《行政许可法》对于行政许可撤销或撤回的程序均未做规定，这使得小水电的退出缺少明确的法律程序以供遵循。但笔者认为，这并不意味着行政机关可以以此为由而恣意行政。国务院于2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确把“程序正当”作为依法行政的基本要求之一，要求行政机关实施行政管理应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见，严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》中也明确提出，要完善行政执法程序，健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度。可见，无论我国法律有无具体的程序规定，行政机关在实施行政行为时都有着程序正当的义务性要求。 最高人民法院的相关裁判文书中也体现了这一观点，如（2020）最高法行申7018号、（2017）最高法行申283号、（2016）最高法行申4765号案件中，最高院均认为行政机关在撤回行政许可过程中，应当遵行一定的正当程序，包括告知、听取当事人陈述或申辩、行政听证等。 关于行政机关撤销或者撤回行政许可具体需要遵循哪些正当程序的问题。笔者认为，虽然我国没有统一的行政程序法，但各地在具体实践的基础上早就有大量的行政程序性规定散见于各类法规和规范性文件中，部分省市还结合自身实际制定了详细的行政程序法规或政府规章，如《江苏省行政程序规定》《浙江省行政程序办法》《山东省行政程序规定》《湖南省行政程序规定》等。因此，参考和借鉴这些已有的成熟先例，我国行政许可撤销和撤回的具体程序应包括以下内容： 1、调查。行政机关拟撤销或撤回行政许可，需要查明事实的，应当合法、全面、客观、及时开展调查，收集相关证据。 2、告知。行政机关在做出撤销或撤回行政许可的决定前，应当书面告知当事人拟作出行政决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权，并充分听取当事人的陈述和申辩。 3、听证。由于行政许可的撤销和撤回涉及到剥夺被许可人的相关权利，且涉及的利益一般较大，因此，应当赋予被许可人要求听证的权利。被许可人在规定期限内提出听证申请的，行政机关应当组织听证，并制作听证笔录。 4、做出撤销或撤回行政许可的决定。行政机关根据法律和相关证据，认为应当撤销或撤回行政许可的，必须做出书面决定，并且依法送达被许可人。上述决定应当列明作出决定的事实、依据、理由和履行程序的情况，并且明确告知被许可人享有行政复议、行政诉讼的权利。
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