农地“三权”分置改革的核心是放活土地经营权。事实上,设立具有物权属性的土地经营权,促进农地的规模化与资本化也已经成为《农村土地承包法》修正中的关键内容。但是,农村土地制度改革盘根错节,异常复杂,是一项综合性的系统工程。万物土中生,有地斯有粮。在修改《农村土地承包法》、落实“三权”分置要求、促进土地流转的同时,也需要高度重视土地经营权流转后的风险防范,尤其是耕地保护和生态安全问题。
众所周知,农业总体而言仍然是一个弱质产业。农地“三权”分置改革虽然在理论上具有实现规模经营,进而实现规模效益的功能,但也会同时造成土地经营权流转价格的上升。有调查显示,2008—2014年我国土地流转费用平均增幅超过25%,东部地区流转费用超过1500元/亩,中部农区流转租金也超过1000元/亩,流转价格的攀升加上化肥、农药、种子等农业生产资料价格的上涨必然会抬高农业生产成本,进一步压缩经营者的收益,甚至导致经营者继续从事粮食生产变得无利可图。在市场经济条件下,受经济利益的驱动,经营者就很有可能去改变土地的原有用途,发展经济作物,甚至将耕地转变为建设用地进行非农开发利用。
我们在一些地方的调查也发现,很多农业企业流转获得土地经营权后都会将以前的粮食作物改变为瓜果、蔬菜、花卉、苗木等经济作物,甚至以乡村旅游为名,进行非农建设开发。农地“三权”分置后,土地的所有权、承包权与经营权发生了分离,经营权人为了能尽快收回成本,获得收益,难免会出现过度开发的短视性行为。比如,为追求流转期内的经济利益最大化而选择那些种植周期短、轮作频率高的经济作物,甚至会为提高产量而大量使用化肥、农药,建造农业设施,造成土壤板结、酸化,肥力下降。此外,土地经营权的流转还会引起土地斑块(类型、性质、形状、内容)的重组及其使用性质的变化,进而直接或间接地引发原有的土壤、水资源、植被等生态系统的改变,危及农业综合生产能力和农业生态环境。最后,当土地经营权设定抵押并被实现时,为了让债权人的债权获得满足,也极容易发生改变农地用途的风险。
更为严重的是,一些地方的政府为了招商引资,促进地方经济的发展,甚至会主动去吸引和扶持发展经济作物、水产养殖等高效农业项目,并设置一些奖励和扶持政策。经营主体的逐利动机在地方政府的引导下被进一步放大,由此导致“三权”分置后农地用途被改变,原有耕种粮食的土地被用于种植经济效益更高的果木、花卉,甚至部分农用地变相转为非农用地,用于开发农家乐、观光农业、乡村旅游等收益较高的项目。有调查显示,在传统农区河南省,一般农户流转土地的“非粮化”比例达40%,而土地经营大户耕地“非粮化”比例则高达60%。西北农林科技大学课题组对河北、河南、山东、安徽四省土地流转的调查显示,这四个粮食主产省土地流转的“非粮化”比例达61.1%,且流转规模越大,“非粮化”倾向越明显。
在种粮收益普遍偏低,甚至亏损的现实下,农地的“非粮化”虽然可以说是市场选择的结果,但必须看到,这一市场选择的结果会产生一系列的负外部性。首先,也是最为直接的后果就是,一旦我们将过多的耕地用于发展瓜果、蔬菜、花卉、苗木等经济作物,甚至进行水产养殖,农地的土壤层就会受到破坏,农田的水利灌溉设施也可能会受到影响,因此未来再恢复良田的成本就会很高。可见,农转非易,非转农难。农地“三权”分置后的随意、盲目流转导致耕地被破坏、生态安全受威胁的负外部性问题是必须警惕的。此外,在实践中,土地被流转后,原有的田埂也大都会被推平,原有的水利设施也会被改变,这也会影响流转期限届满后土地承包权人的再次耕种与生产。
习近平总书记指出,“在农村土地制度改革试点中要把好关,不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。”因此,我们必须在农地“三权”分置的实践中严守耕地和生态红线。尤其需要强调的是,“三权”分置的改革实践决不能走先破坏、后治理的老路,而应当在“三权”分置改革的一开始就要确立起规模经营与耕地、生态安全并举的指导思想。实际上,这也是实施乡村振兴战略,建设美丽中国的内在要求。
在《农村土地承包法》正式确立农地“三权”分置制度以后,中央和地方政府都应当及时采取积极措施,协调土地经营权流转中的耕地保护和生态安全。对于中央政府而言,应当加大农业基础设施投入,改革农业补贴内容、提高农业补贴标准、优化农业补贴发放方式,降低农业生产成本,切实增加粮食生产者的利润空间,尤其是要统筹兼顾,建立健全耕地、生态保护价值补偿机制,有效调动地方政府保护耕地与生态的积极性。必须看到,耕地和生态保护都具有很强的正外部性。在市场经济条件下,如果对这部分价值缺乏补偿必然会导致保护激励不足的问题。2017年中共中央、国务院印发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出要健全耕地保护补偿机制,按照谁保护、谁受益的原则,加大耕地保护补偿力度。十九大报告更是明确指出要建立市场化、多元化生态补偿机制。因此,通过耕地和生态保护补偿机制来补偿集体经济组织及其农户,甚至地方政府因土地用途管制而遭受的损失,并将其制度化,应当成为农地“三权”分置改革的重要配套制度安排。
事实上,在市场经济条件下,也只有建立、健全国家层面的耕地、生态保护价值补偿机制,才能有效推进耕地的保护与轮作休耕,实现耕地与生态保护从“被动”向“主动”的转变,有效避免农地“三权”分置后对耕地与生态红线的威胁。对于地方政府而言,一方面要因地制宜,结合当地情况,引导发展符合地方实际的绿色循环农业,从产业布局上进行源头治理。比如,江苏省宝应县夏集镇通过成立专业合作社大力推广茭白种植技术,不仅获得了可观的经济收益,而且又没有给被流转土地的土壤带来结构性破坏,由此走出了一条绿色致富之路。另一方面则应守土有责,切实担负起主体责任,加强对土地流转的日常监督与管理,充分利用卫星遥感、动态巡查、群众举报等各种手段,加大对土地流转中损坏基本农田、破坏生态环境以及耕地“非粮化”行为的检查和查处力度,规范有序推进农村土地流转,坚守耕地与生态保护的底线。此外,各地在进行农地“三权”分置改革,促进土地经营权流转时,还可以考虑设立流转保证金制度。由受让方按照规定预先缴纳一笔保证金,在流转合同期限届满或解除时,受让人如果未能按照约定恢复土地耕作条件,农民集体就可以启用该笔保证金进行土地修复和整治。通过保证金等经济手段对受让方的具体利用进行约束,可以避免出现流转期限届满后耕地和生态被破坏却又无人问津、无力恢复的被动局面。（黄忠）
