9月17日，欧盟委员会公布了“成员国2021-2030年《国家能源和气候计划》（NECP）对欧盟影响”的评估报告，详细评估了成员国在可再生能源、能效、温室气体减排、能源投资、公正转型、能源安全、国内能源市场、研究创新和竞争力、区域合作、环保等方面的举措和目标。评估显示，基于现有的政策和计划，欧盟有望超预期实现原定到2030年温室气体排放比1990年减少40%的目标。为此，欧盟委员会当日提交了一份《欧洲气候修正法案》，提出了新的2030年减排目标，即比1990年排放水平减少55%。评估报告关键要点如下：
一、可再生能源、能效和温室气体减排
1、可再生能源
欧洲可再生能源行业处于全球领先地位，2018年市场增长达到800亿欧元（每年增长6%-8%）。对NECP的评估表明，按照现行计划措施，到2030年欧盟范围内可再生能源发电占比将达到33.2%-33.7%（高于2030年32%的目标）。此外，分析人士认为，尽管受到疫情的不利影响，可再生能源及相关行业投资仍显示出较强的弹性。因此，到2020年欧盟有望实现可再生能源在终端能源消费占比20%的目标。部分成员国设定了雄心勃勃的目标，如奥地利和瑞典分别设定到2030年和2040年实现100%可再生能源发电。据估计，欧盟实现到2030年温室气体排放相比1990年减少55%，将需要其可再生能源发电占比达到38%-40%。
NECP释放出成员国的明确政策信号，即支持加快以经济高效的方式向以可再生能源为基础的灵活碳中性经济快速过渡，这将有利于更多的私营部门投资。例如，至少10个成员国在未来几年内将逐步淘汰煤炭发电，并主要通过可再生能源技术来替代退役容量；通过在海事规划、技术升级和基础设施规划方面实施新方法，确定可利用的海上可再生能源的潜力；探索并最大程度地利用余热/冷能，并使其成为可再生能源社区的一部分，同时促进基于可再生能源的交通运输电气化以及各种可再生能源发电项目；推进大型海上可再生能源发电以及将可再生能源与储能（特别是可再生氢）相结合的项目实施，以解决适应日益分散的发电问题。
2、能效
评估表明，能效总体目标将使2030年欧盟一次能源消费和终端能源消费分别降低29.7%和29.4%，达到11.76亿吨油当量和8.85亿吨油当量。然而与欧盟设定的到2030年至少降低32.5%的目标相比仍有差距。尽管能效对实现所有目标，特别是减少温室气体排放起着关键作用，但大多数NECP仅对“能效优先原则”的应用给出了有限的细节。因此，欧盟委员会正在为实施“能效优先原则”制定专门指南，以指导整个经济领域中与能源相关的政策规划和投资决策。欧盟能源系统集成战略和即将发布的能源基础设施监管框架修订版（包括跨欧洲能源网络TEN-E）将在提案中做出改变。
考虑到特别需要针对建筑采取额外的行动，所有NECP以及迄今为止提交的国家长期翻新战略都广泛支持建筑翻新措施。例如，保加利亚设定了每年要翻新5%以上的公共建筑的目标；拉脱维亚计划到2030年翻新2000套多户公寓和3000套单户住宅；罗马尼亚制定了多项具体融资计划；塞浦路斯资助了2100栋住宅楼和164家中小型企业的翻修。
由于目前的计划目标、指标和完成度似乎不足以实现欧盟2030年能效目标，因此欧盟委员会审查并可能修改《能效指令》以及《建筑物能效指令》中的相关具体规定。同时，委员会还将促进“革新浪潮”和“能源部门整合战略”的实施，以补充针对公共采购、能源审计、供热和制冷以及废热回收、能源服务、行政能力的其他行动。此外，委员会还正在制定生态设计和能源标签工作计划，以确定未来几年的优先事项，同时继续与成员国合作，促进全面有效的实施。
成员国应探索在提供经济复苏刺激措施时加快建筑翻新的潜力。同时，成员国需要起草和提交国家长期翻新战略，并在区域和地方各级采取行动。截至2020年8月底，只有12个成员国提交了长期战略。
NECP以及迄今为止提交的“革新浪潮”中提出的政策构想，将为应对建筑行业跨领域挑战提供政治动力。“革新浪潮”将建立三个基本框架：坚实的监管框架；充足的融资以及基于长期计划和利益相关方参与的强大治理框架。其将提出前瞻性立法和非立法文书以及扶持性工具，包括重要的融资要素，以确保在欧盟、国家、地区各级采取行动。
3、温室气体减排
据目前的汇总数据显示，到2030年欧盟计划在未纳入排放交易系统（ETS）的部门（不包括土地使用、土地变更和林业部门）减排32%。与NECP草案相比，这一目标提升了约4个百分点。对NECP的评估显示，在现有和计划措施下，包括ETS涵盖部门，到2030年欧盟经济活动相关温室气体排放将比1990年减少41%，将超过40%的减排目标。
为实现减排目标，NECP制定了一系列部门和跨部门措施，几个成员国打算更多使用碳定价。例如，德国通过了逐步推行的国家排放交易法，涵盖了迄今未纳入欧盟ETS的化石燃料二氧化碳排放，尤其是交通和建筑行业。卢森堡计划对所有化石燃料逐步提高最低碳税。爱尔兰计划在2020年将碳税提高30%。比利时等其他成员国正在研究设计建筑和交通碳定价机制。此外，所有成员国均可利用土地使用、土地变更和林业方面的信贷来帮助实现其成果共享法规（ESR）目标。
目前，NECP中的部门政策往往侧重于解决交通运输领域的广泛措施，这是目前最大的非ETS行业，因此，对其采取的措施均与减排有关。NECP将采取的措施有助于促进对清洁零排放和低排放车辆的需求，以减少CO2和污染物排放。此外，还将促进部署更多的零排放和低排放车辆的充电和加油基础设施，以及对交通价值链中绿色转型（例如电池、氢燃料电池）的投资。
为减少农业排放，增强土地利用、变更和林业的协同增效作用，NECP提出的主要重点是通过优化肥料使用、优化畜牧部门放牧管理、动物育种和饲养、增加自然保护区域等措施来减少碳排放。成员国将共同农业政策（CAP）及其农村发展计划作为支持减少农业排放、加强可持续森林管理以及造林和森林复原力措施的主要工具。
工业部门是另一个减排重点部门。欧盟一级法规和政策框架（例如欧盟ETS、创新基金、新的产业政策和循环经济行动计划）以及国家一级的法规和政策框架可以帮助支持和加速能源密集型产业生态系统的现代化和深度转型，包括通过使用氢能和碳捕集、利用和封存（CCUS）技术。
二、促进投资和公正转型
1、投资
成员国在其NECP中对实现各种目标、指标和贡献所需的预期投资进行了更全面的概述。根据欧盟委员会的估计，为实现当前的欧盟2030年气候和能源目标，2021-2030年与能源生产和使用相关的年平均投资需增加GDP的1%以上，即每年增加约2600亿欧元。如果将温室气体减排目标提高到55%，这个数字将增加到3500亿欧元左右。
能源和气候投资的优先权反映在欧盟委员会的2021-2027年长期预算提案中。其在“凝聚力基金”和“欧洲区域与发展基金”中专门设定了用于绿色和低碳欧洲的投资部分。在多年期资助框架和复苏振兴一揽子计划下，可以使用拨款和金融工具（贷款、担保、权益）等多种形式支持。欧盟排放交易系统等特定立法工具提供的资金，将被优先考虑用于对清洁能源转型至关重要的领域。
根据2030年气候目标和能源系统集成设想，估计欧盟能源基础设施（传输和分配网络、供热和制冷、运输和存储）的投资需求每年为590亿欧元。到2030年，电解制氢装置的总投资需求估计在240-420亿欧元，扩大规模和直接连接80-120吉瓦的太阳能和风能机组所需投资约需220-340亿欧元，氢的运输、分配和储存投资大约需要650亿欧元。
2、公正转型
NECP还涉及清洁能源转型可能带来的社会和领土影响。采掘业（硬煤、褐煤、泥煤或油页岩）和碳密集型产业（水泥、钢铁、铝、化肥或造纸）的转型将对严重依赖此类活动的地区构成重大挑战。由于全球化石燃料价格的变化和可再生能源成本的下降，这一转变进一步加速。欧洲正以比最初预期的更快速度淘汰煤炭，这有助于减少温室气体排放和空气污染。共有21个成员国已经无煤或已承诺逐步淘汰煤炭，并在其NECP中指定了具体日期，2个成员国（斯洛文尼亚和捷克共和国）仍在考虑淘汰煤炭，而4个成员国（波兰、罗马尼亚、保加利亚和克罗地亚）尚未计划淘汰。在这种情况下，预计到2030年煤炭使用量将比2015年减少70%，而可再生能源发电将占欧盟发电量的60%。
公正转型将重点关注面临最大挑战的地区、行业和工人。欧盟关于“公正转型基金条例”的立法提案要求公正转型计划（“领土公正转型计划”）必须与NECP中确定的目标和投资需求保持一致。成员国需要进一步开展工作以制定具体行动，在受影响最严重的地区实现清洁、公正的能源转型，包括动员私人投资以及与其他资金来源和区域合作机制的协同作用。在这方面，公正转型的第二支柱（投资欧洲计划）和第三支柱（欧洲投资银行公共贷款融资）将提供新的融资途径，特别是利用公共和私人投资。
煤炭地区是欧盟在转型时期面临的一大挑战。欧盟委员会将协助建立跨区域联盟，确定转型相关项目，并与投资机会相匹配，以推进煤炭地区的转型。
欧盟委员会还将继续通过《市长公约》（已覆盖1万多个城市的3.2亿欧盟公民）、《欧盟岛屿清洁能源倡议》（包括25个成员国中的56个岛屿）促进与地方当局之间的对话与合作，并制定新的气候公约。社会住房相关的公私伙伴关系可以为公共部门在地方一级消除能源贫困的措施提供补充。
三、能源安全、国内能源市场、研究创新和竞争力
1、能源安全
疫情凸显了可靠的能源系统的重要性，检验了关键能源基础设施的恢复能力，强调了不同部门之间的相互联系以及能源系统数字化和分散化趋势，能源安全越来越重要。
在外部能源安全方面，欧盟主要能源消费有一半仍依赖进口，但其供应途径较为多样，特别是天然气部门。在这方面，区域合作至关重要。七个成员国（保加利亚、意大利、爱沙尼亚、德国、波兰、克罗地亚和爱尔兰）正考虑进一步扩大液化天然气合作，以确保天然气供应安全或增加市场竞争力。
部分成员国将核能作为其能源结构的一部分，在其NECP中介绍了核能计划。欧盟委员会指出相关成员国应在核供应链全链条保持适当的能力，确保燃料供应安全，并着重于建立退役和核废物再处理能力。
成员国需要确保其能源系统能够应对极端事件（如风暴、干旱、洪水、热浪）和长期变化（如水资源短缺、海平面上升、冻土融化）带来的挑战，不仅在欧盟内部，而且在能源进口方面也要应对其境外挑战。欧盟正在提供资金，通过创新技术开发下一代太阳能光伏制造模块，将整个价值链整合到一起以减少对商用模块的依赖。
作为解决关键基础设施和网络安全的新“安全联盟战略”的一部分，委员会提议采取行动解决关键能源基础设施在综合能源系统和基础设施中面临的具体风险，将制定电力网络安全规范和具体行业规则。
2、国内能源市场
完全整合且运作良好的内部能源市场可提供价格信号，以指导绿色能源和技术的投资，确保能源供应并通过智能技术以最低成本实现气候中和。在这种情况下，NECP作为一种工具，可帮助确保实现电力和天然气内部市场立法的目标，并制定正确的政策和财务框架，以最低的成本应对气候中和的挑战，同时维护能源安全。
化石燃料补贴是高成本效益能源内部市场有效转型的主要障碍，成员国在报告能源和化石燃料补贴金额以及逐步取消补贴的措施方面略有改善，提供必要的细节对于评估化石燃料补贴在多大程度上阻碍了气候目标至关重要。目前，只有三个国家（意大利、丹麦和葡萄牙）对化石燃料补贴进行了全面的盘点，打算逐步取消补贴或制订具体政策的成员国寥寥无几。成员国应履行其义务，报告能源补贴（特别是化石燃料补贴），并逐步淘汰补贴措施。
电力互连以及地方电网是实现脱碳、市场整合、供应安全和竞争的关键推动力。大多数成员国已经实现甚至超过了欧盟设定的到2030年实现15%互联互通的目标。欧盟委员会将继续协助其余成员国提高电网互连能力，并确保充分利用现有的互连能力，以最大限度地发挥内部能源市场的效益。在互连方面，德国表示需要550亿欧元来升级其现有的输电系统并在2030年前建立新的陆上输电基础设施，到2030年还需要210亿欧元的海上输电系统投资，才能安装17-20吉瓦的海上风能发电。西班牙计划加强和扩大输配电系统，包括岛屿之间的输配电，以及与邻国（尤其是法国）的互连。关于与能源系统集成和灵活性相关的投资，爱沙尼亚表示到2028年抽水蓄能将达到500兆瓦，希腊计划对无法经济有效互连的岛屿实施“智能”政策，如建立创新的混合可再生能源发电与储能系统。为此，欧盟委员会将审查“TEN-E”和“TEN-T”法规以及“替代燃料基础设施指令”，以及“十年网络开发计划”的范围和管理，并加快对基于智能、高效、可再生能源的电力、区域供热/制冷以及CO2基础设施的投资。
3、研究、创新和竞争力
电池将在欧盟的交通脱碳和低成本发电方面发挥同样重要的作用。欧盟委员会于三年前发起“欧洲电池联盟”，旨在为工业利益相关方提供必要支持以推动欧洲电池行业发展。该联盟现已有500多个参与者，吸引了超过1000亿欧元的投资。最初建造的11家欧盟工厂将在2022-2023年投产，到2030年将交付270吉瓦时/年的电池产品。行业估计，从2025年起每年将增加2500亿欧元的市场价值，创造400多万个就业机会；到2030年，包括公路和铁路在内的交通电气化将为欧盟带来60万个就业机会。在2020年底之前，委员会将采用新的适应未来的电池监管框架，确保投放到欧盟市场的所有电池（不论其来源如何）在性能、耐用性、安全性、负责任的原材料采购以及最小环境影响方面达到最高标准，包括其生命周期内的低碳足印。
一些成员国特别关注诸如CCUS之类的长期技术，这些技术可能有助于在2030年之前使某些难以减排的行业脱碳并实现氢气脱碳，同时在更多近期技术（如碳氢化合物）方面进行创新，而能效、风能和太阳能等较近期技术的渐进式创新较少受到关注。
大多数成员国的NECP都承认氢能在能源转型中的作用。欧盟委员会、成员国和工业界将在清洁氢联盟中共同努力，以实施最近发布的《欧盟氢能战略》。许多项目正在进行中，丹麦和德国正在博恩霍尔姆建造3-5吉瓦的海上风能，其中包括一个为卡车、公共汽车、轮船和飞机提供燃料的电解制氢设施。自提交NECP以来，西班牙正计划在Puertollano建造一座100兆瓦的光伏电站，包含20兆瓦时的锂离子电池储能系统和电解制氢系统。
四、区域合作和环境
1、成员国间的合作和多层次对话
成员国应更好地利用区域合作，包括利用现有平台解决影响能源转型优先事项的常见问题，尤其是能效、交通、智能电网和可再生能源，从而增强区域能源转型。为此，成员国应充分利用区域论坛、复苏基金、连接欧洲设施（CEF）和区域援助基金以及欧盟可再生能源融资机制。成员国还可针对突破性的能效或能源生产技术进行试点合作，以确定最有效和最具成本效益的技术并促进其工业化生产。
2、环保政策
《治理条例》要求欧盟成员国报告工业、农业、交通和能源政策措施对空气污染的影响，并与环境立法挂钩。但在成员国的最终计划中，仍未充分报告所计划的政策和措施对空气污染物排放的预计影响。然而，值得注意的是，一些成员国分析了计划采取的措施对《国家减排承诺指令》监管的所有空气污染物排放的影响，这有助于更有效地确定缓解措施。
所有成员国都应加强国家空气污染控制计划（NAPCPs）和NECP之间的联系，并加强地方一级的执行力度。需进一步整合和量化与循环经济政策有关的温室气体减排量，评估特定政策与生物多样性之间的协同作用与权衡取舍。在评估开发生物能源的潜力时，成员国还应评估与其他可再生能源相比的效率。根据《生物多样性战略》规定，欧盟将优先考虑海洋能、海上风能等解决方案，以及对生物多样性有利的太阳能电池农场和可持续生物能源等。
五、最终结论
评估表明，所有成员国都提交了高质量的最终计划，为按照《欧洲绿色协议》以及拟议的《欧洲气候法》实现气候中和目标奠定了基础。欧盟一级的综合评估确定了以下关键要点和趋势：
（1）在欧盟广泛的气候中和目标推动下，成员国正在加速其能源和气候转型。到2030年，欧盟温室气体减排量将超过当前目标（比1990年减少40%）；几乎所有成员国都在逐步淘汰煤炭或已设定了淘汰日期，到2030年煤炭使用量将比2015年减少70%，可再生能源发电量将达到发电总量的60%。
（2）根据现有和计划措施，到2030年欧盟可再生能源发电占比可能达到33.1%-33.7%，超出当前的2030年目标（32%）。NECP中确定的对可再生能源进一步投资和改革，有助于进一步推动提高这一比例。
（3）关于能效，实现2030年目标的差距仍然存在。尽管NECP草案相比差距有所缩小，但与2030年将能效提高至少32.5%的目标相比，一次能源消费和终端能源消费减少仍有2.8个百分点和3.1个百分点的差距。但随着欧盟对这一问题日益重视，委员会已采取一系列行动，如通过“革新浪潮”计划以及对能效指令的审查和可能的修订，以及对“能效优先原则”的指导。
（4）需要在重点方面精准施策，例如在确定投资需求、调动资金、研究与创新和竞争力、区域合作、土地使用、土地变更和林业开发、能源公正转型等方面。此外，成员国需加大力度逐步淘汰化石燃料补贴。
