《生态环境建设之生态修复行业有利因素》

  • 来源专题:农业立体污染防治
  • 编译者: 季雪婧
  • 发布时间:2019-11-20
  • 1、行业的竞争状况

    (1)行业整体集中度低

    我国生态环境建设行业中,园林绿化领域有相应的资质,根据资质来划分,主要分为三个梯队的竞争主体:第一梯队是具有城市园林绿化壹级资质和甲级设计资质,有实力开展大型项目且能跨区域经营的行业内龙头企业;第二梯队是一些园林产业发达地区内综合实力相对较强的企业,一般也具有城市园林绿化壹级资质或贰级资质;第三梯队是众多区域性小型企业。而二、三梯队的中小企业占我国园林类公司的绝大多数,它们往往在资金实力、人才队伍、管理能力和业务拓展等方面相对较弱。从园林工程施工项目的规模来看,园林绿化领域的竞争激烈程度也有所差异。

    根据原住建部的规定,对于合同金额在1,200万元以下的项目,具有城市园林绿化贰级以上资质的企业均可承接施工;而对于合同金额在1,200万元以上的项目,只有具有城市园林绿化壹级资质的企业才能参与竞争。在园林绿化领域内,合同金额在1,200万元以下的中小型项目的竞争异常激烈,合同金额在1,200万元以上的中大型项目由于受企业综合实力的限制,参与竞争的园林绿化企业则相对较少。

    生态修复领域没有相应的资质的规定,且企业数量较少,因此大体可以分为两类竞争主体:一类是全国性的企业,另外一类是区域性的企业。全国性的企业数量少,但是由于具有品牌、技术、资金和项目经验等优势,基本上牢牢把握了所有大型的生态修复项目。区域性的企业数量众多,但是缺乏经验、技术,在中小项目上竞争激烈。

    (2)质量和品牌是竞争中的关键因素

    由于生态建设的工程质量及完工效果越来越被社会所重视和关注,相当部分业主已经充分认识到优质工程所带来的附加值。因此在选择设计、施工企业的时候,越来越注重对企业整体实力的评估,除需了解社会知名度、考察企业办公环境、管理模式外,更要亲临作品现场察看工程质量效果,因此长期注重质量和品牌的企业往往在行业内树立了较好的口碑,在竞争中赢得了先机。在国内,行业内企业大多分布在以深圳为中心的珠三角地区、以上海为中心的长三角地区以及以北京为中心的周边地区,行业的区域集中度相对较高。

    2、行业周期性、区域性、季节性特征

    (1)周期性

    生态环境建设与一个城市的经济实力和经济发展水平具有密切关系。一般来说,在满足基本发展需要的基础之上,政府和企事业单位等各类投资主体才更注重环境保护和园林绿化;而且,在我国国民经济总体发展态势良好时,各类投资主体的可支配收入相对较高,在生态环境建设方面的投资也相对较大。所以,总体上讲,生态环境建设发展与经济发展水平和经济发展周期具有一致性。

    生态环境建设行业也会随着房地产市场的调控周期进行波动。在国家对房地产行业进行调控时,地产景观项目就会减少,反之,当调控放缓时,地产景观项目就会随房地产项目的增加而增加。

    (2)区域性

    我国幅员辽阔,各地区之间经济发展不平衡,我国生态环境建设行业的发达程度在东部、中部和西部之间具有明显的差异。如以深、穗为中心的珠三角地区及海南等其他沿海省份,以京、津为中心的环渤海地区和以沪、浙、苏为中心的长三角地区等,园林绿地面积和绿化覆盖率居全国前列;相应地,生态环境建设项目和生态环境建设绿化企业的数量也比较多,生态环境建设行业产值也相对较高。同时,由于各地区之间文化的差异,对生态环境设计施工的风格要求也有所不同。此外,在苗木的种植和使用上,也体现出了区域性的特点,不同苗木适应的生长环境不同,与当地的土壤、气候、水源都有直接的关系。

    (3)季节性

    苗木的种植与苗木资源在园林工程施工中的配置受季节性影响。在冬季土壤基本不冻结的西南、华南、华中和华东等地区,可以实现冬植。对于生态环境施工业务而言,我国北方地区由于受寒冷气候影响,冬季属于生态环境工程施工业务的淡季,而南方地区因冬季温度相对较高,生态环境施工业务受季节性影响较小。

    此外,气候、自然灾害等不可抗力因素也可能直接影响生态环境工程施工的可行性和施工周期,如旱涝、冷暖天气都将会影响到绿化施工的进度。

    3、市场规模

    生态修复行业涵盖道路边坡生态修复、矿山生态修复、水利工程生态修复、沙漠化治理以及其他生态修复工程等领域。但随着生态修复技术的发展以及人们生态环保意识的提高,近年来传统园林绿化领域也呈现生态化的发展趋势,所以部分地产景观及市政园林项目也可以归属于生态修复领域。

    (1)水利工程生态修复市场规模

    根据水利部发布的全国水利发展统计公报,2017年水利建设完成投资7132.14亿元,较上年增加1032. 8亿元,增加16.9%。水土保持及生态工程完成投资682.6亿元,占比10%,较上年增加69.1%。水利工程建设一般为政府主导,因此生态修复工作落实效果较好。2011年中央一号文件提出,力争至2021年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍,以2010年2707.6亿元计算,即每年投入约5415.2亿元。在水利工程建设加速的带动下,国内水利工程生态修复市场发展将持续高速增长。

    (2)道路边坡生态修复发展规模

    2018年,年末全国公路总里程484.65万公里,比上年增加7.31万公里;据《2018年中国国土绿化状况公报》显示,新增公路绿化里程7.9万公里;《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》指出,到“十三五”末,新建改建高速公路通车里程26000公里,基本覆盖20万以上人口城市,高速公路建成里程预期为15万公里;全年完成公路建设投资21335亿元,比上年增长0.4%。其中,高速公路建设完成投资9972亿元,增长7.7%;普通国省道建设完成投资6378亿元,下降12.2%;农村公路建设完成投资4986亿元,增长5.4%。未来随着公路里程的建设,公路生态恢复与绿化也将保持稳定发展。

    (3)矿山开采生态修复发展规模

    矿山的主要生态修复对象包括:露天采矿场地、地下开采的采动影响区、排土场、选矿尾矿库、堆浸场、输送管线填埋区、道路、各工业场地等。根据《全国矿产资源规划(2016-2020年)》,到2020年,矿产资源开发的环境影响得到有效控制,开发区域生态环境不退化、环境质量不下降。矿山地质环境得到有效保护和及时治理,完成50万公顷历史遗留矿山地质环境治理恢复任务。推动绿色矿山和绿色矿业发展示范区,建设50个以上绿色矿业发展示范区。。。。。。

    4、行业发展存在问题

    (1)行业标准体系不完善、发展不规范

    生态环境建设工程涵盖多个领域,各领域存在缺乏统一的标准体系或标准体系不完善的状况,制约着生态环境建设行业的发展。生态修复工程在我国处于起步阶段,从业公司规模较小、良莠不齐,整体处于无序竞争状态,尚未形成全国性的行业自律组织,缺乏相关技术标准与施工规范,对生态修复的行业发展产生不利影响。园林绿化领域虽然自1992年建设部开展创建园林城市和2001年国务院召开城市绿化工作会议以来,行业标准化得到了很大的提升,但仍存在标准化程度低、标准体系结构不合理、系统性不完善、标准体系总体发展不平衡、技术标准低等一系列问题。目前在原住建部已颁布的近1,200个标准当中,涉及园林绿化方面的不到20项,仅占1.7%,并且有些标准随着行业的发展,许多内容已经不能满足需要。行业标准体系不完善直接影响了行业的健康发展。

    (2)缺乏有丰富经验的施工技术人才

    施工工艺水平、现场管理能力是工程施工企业竞争力的主要体现,提高施工工艺及现场管理水平的主要方式是通过项目实施不断总结、积累施工经验。生态环境建设工程特别是生态修复工程分布于全国各地,其地理环境、植物习性差异巨大,要求从业人员深入了解各地的自然地理环境、植物习性,同时能够熟练掌握并应用施工技术,提高施工工艺。缺乏拥有丰富经验的施工技术人才是本行业发展的障碍之一。

    (3)缺乏植物选培的高端研发人才

    苗木植物是生态环境建设工程的重要原材料,生态修复工程所需植物需具有一定的抗干旱、耐贫瘠、耐盐碱等特性。目前在相关工程中采用的该等植物大多通过对野生植物进行驯化、进行相关基因改良等方式获得,将野生植物驯化并进行基因改良是生物学的前沿课题,我国从事该领域研发的高端人才不多,企业更是严重缺乏。高端技术研发人才的缺乏制约了该行业的发展。

    5、行业发展有利驱动因素

    国家对环境保护的不断重视,环保及生态改善的法规不断健全

    我国陆续出台了一系列的法规政策以保护生态,改善人们的生活环境,实现经济的可持续发展。

    2001年《关于加强城市绿化建设的通知》制定了接下来十年城市绿化的工作目标和主要任务,是行业标志性政策,由此揭开生态环境行业高速发展序幕。

    2012年11月,党的十八大报告将“美丽中国”建设、“生态文明建设”写入党章,凸显决策层对生态环保的重视已上升到空前高度。“十八大”后关于生态建设的规划与政策正在陆续推出,生态环境行业进入以生态建设为主导的新一轮高速发展。

    同月,住建部发布了《关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》,明确提出了城市园林绿化的发展目标:到2020年,全国设市城市要对照《城市园林绿化评价标准》完成等级评定工作,达到国家Ⅱ级标准,其中已获得命名的国家园林城市要达到国家Ⅰ级标准。意见认为,促进城市园林绿化事业健康发展具有重要性和紧迫性,要积极推进城市园林绿化工作。

    政策的高度重视将对生态环境建设起到极大促进作用,“十八大”开启了园林行业新一轮发展,生态环境建设行业将再次迎来良好发展机遇。

    随着《中华人民共和国土壤污染防治法》、《生态环境部“三定方案”》、《重点流域水污染防治规划(2016-2020年)》、《农业农村污染治理攻坚战行动计划》、《全国城市生态保护与建设规划(2015—2020年)》等环保政策的相继出台,我国环保行业总产值已从2012年的2.99万亿元增加到2018年的8.13万亿元。

    “十三五”期间,我国环保产业投资总额预计将会突破16万亿元,其中水务环境治理占50%,固废综合处置占31%,土壤修复占比19%。从污染防治攻坚战来看,水污染防治领域:打好碧水保卫战(包括水源地保护攻坚战、城市黑臭水体治理攻坚战、长江保护修复攻坚战、渤海综合治理攻坚战、农业农村污染治理攻坚战)投资约为1.8万亿元;土壤污染防治领域打好净土保卫战投资需求约为6600亿元。未来两年将是环保三大攻坚战的关键之年。

    十九大首次明确了实现美丽中国目标的时间点:“到2035年,我国生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现。”这意味着,在未来至少近20年的时间内,中国环保仍将处于大规模投入和治理阶段,巨大的市场刚需长期存在,环境将成为我国经济“高质量”增长阶段重要的生产要素,在产业结构调整中发挥更重要的作用。

    水体污染是当前环境污染的突出问题,水环境综合治理是当前环境保护的重点领域。国家大力推进污染减排,水环境保护取得积极成效,但是我国水污染严重状况并未得到根本性遏制,水环境质量差、水资源保障能力弱、水生态受损严重以及水环境隐患多的形势依旧十分严峻。水环境综合治理是一项非常复杂的综合性系统工程,研究内容涉及水利、交通、生物化学、环境科学以及河流景观设计等,需要始终坚持人水和谐思想,构建一个涉及内容丰富、不同对象和谐、整体综合治理的体系。形成包括理论体系、技术体系、工程体系、监控管理体系和景观文化体系在内的“水环境综合治理”体系。

    水环境综合治理方面,水环境综合治理领域该细分行业目前处于高速发展期,景气性较高。水环境综合治理市场体量较大、涉及的面广、科技含量较高,同时,与政治民生紧密关联,《水十条》提出的水环境综合治理任务,多为长期、复杂且资金量大的系统工程,地方政府急需借力;另一方面,目前在市场化程度、盈利模式方面最为成熟的水务行业,在正在寻找新的投资机会。随着国家对环境绩效进行相应的考核以及大力吸引社会资本进入环保建设,环境治理领域单体设施存量已经相当有限,转而由专业的大型水务企业对一片区域甚至整个城市的水环境进行综合治理正在成为趋势。实施《水十条》投资将为涉及水环境综合治理环保行业带来诸多机会,对于环保产业带动效应明显,也是环保产业订单释放的集中阶段。

    乡村振兴方面,党的十九大提出实施乡村振兴战略,2018年中央经济工作会议把扎实推进乡村振兴战略作为重点任务之一,2018年印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》和《农村人居环境整治三年行动方案》,指明了未来乡村振兴战略实施的总体目标、方向、内容等工作重点,乡村振兴战略实施是一个长期的过程。实施乡村振兴战略是建设美丽中国的关键举措,农业是生态产品的重要供给者,乡村是生态涵养的主体区,生态是乡村最大的发展优势。乡村振兴,生态宜居是关键。实施乡村振兴战略,统筹山水林田湖草系统治理,加快推行乡村绿色发展方式,加强农村人居环境整治,有利于构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局,实现百姓富、生态美的统一。随着乡村振兴各项规划、行动方案的实施,未来乡村市场必将是一片热土。基于国家财政的大力支持,乡村项目稳定可靠的优势将会进一步突显,预计2019年农业农村生态环保市场将迎来更快速的发展。

    城市化的进程推动园林绿化领域的发展,近年来,在城市化进程不断推进的背景下,国家城市规划政策和“园林城市”、“生态城市”等标准让地方政府在城市建设中重视园林的营造,同时地产消费水平的升级也刺激了园林绿化率不断上升,为园林绿化行业进入高速发展期提供了有利条件。《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》提出加强和规范城市生态建设,推进生态修复,城市修补,塑造城市特色风貌,深入创建森林城市和生态园林城市。市政园林将受益于政策引导,在城市绿地建设、绿化配套基础设施投资、市政公园景观提升及旧城改造等方面达到多重需求的逐步释放。预计到2020年,我国常住人口城镇化率预计将达到60%左右。城市建成区绿地率达到38.9%,城市建成区绿化覆盖率达到43.0%,城市人均公园绿地面积达到14.6平方米。以2020年我国人口14.5亿推算,2016年至2020年的5年间,新增绿地面积约28亿㎡,每亿㎡投资额可达450亿元,5年内新增的市政园林绿化投资总额可达13000亿元,市政园林未来市场规模广阔。在市政园林方面,随着《国家新型城镇化发展规划(2014-2020)》明确提出了优化城镇内部空间布局,加快绿色城市、海绵城市、新型城市建设、促进城镇可持续发展。

    随着国家对湿地生态环境的日益重视,我国各地区已认识到湿地保护的重要性,各地区开发湿地保护区、建设湿地公园等项目逐渐增多,为风景园林行业在生态湿地领域的发展提供了机遇。风景园林行业作为规划者广泛参与到生态湿地的保护、恢复以及建设的实践中。生态湿地现有市场与未来潜在市场为风景园林行业提供丰富的业务来源。

    6、行业基本风险特征

    (1)行业政策变动风险

    生态环境建设行业作为环保行业,受到国家宏观经济政策以及产业政策的影响,国家会根据经济的发展变化来调整政策。目前国家出台的有利于环保行业发展的政策,随着国民经济总值增速的下滑,未来会有一定的波动风险,一旦发生变化势必会引起市场需求的波动及流向变化,给企业经营带来不利影响。

    (2)市场竞争风险

    生态环境建设行业在我国属于朝阳行业,正处于快速发展时期,发展前景广阔。总体来说,本行业集中度较低,任何一家园林绿化施工企业占整个行业的市场份额均不高,行业内尚未出现能够主导国内市场格局的大型企业。但在各区域市场内,已经出现了一些地区性行业领先企业,市场占有率较高,具有较强的影响力。随着地区性行业领先企业跨区域扩张,国内的市场竞争将逐步加剧。

    7、行业的主要壁垒

    (1)技术壁垒

    生态修复的目的是要达到自然环境的自我发展和自然演替,以恢复生物链平衡、重现原始的自然状态,在施工过程中需要综合采用植物选培、基质配置、工程施工等综合技术,涉及生态学、岩体工程力学、土壤肥料学、农学、生物学、园林学、工程机械学等多个学科,所以技术实力是进入生态修复领域的主要障碍之一。

    园林绿化工程施工后一般能够获得较好的后期养护,对植物的抗逆性及施工技术要求较低,但大型的园林绿化工程涉及的范围比较广,经常需要移植一些特殊的植物(如大型乔木等),一般需要掌握与大型乔木移植有关的技术。目前,园林绿化建设呈现生态化的发展趋势,要求工程施工后逐渐减少后期养护,并提高植物的存活率,生态修复相关技术在园林绿化中的应用越来越多,这将对从事园林绿化的企业提出更高的技术要求。

    (2)资金壁垒

    生态环境建设行业属于典型的资金密集型行业,资金实力是在该行业发展壮大的重要条件。该行业的建设方(除地产景观建设项目外)多为政府机构或者政府投资的相关部门,一般通过招标的方式确定工程施工方,从业企业自参与投标到工程结算后的质量保证,需要占用自身大量资金,而且单个施工项目的合同金额越来越高,这对行业内公司的资金实力提出了很高的要求。

    (3)经验壁垒

    施工工艺水平是工程施工企业竞争力的主要体现之一,而施工水平的高低程度除了依赖于业务培训外,施工项目经验积累是提高施工工艺水平的主要途径。生态环境建设行业特别是生态修复领域具有地域分布广的特点,凡是地表植被被破坏的地方都可能是工程施工所在地,各地的自然环境、植物习性、生态破坏程度、岩土结构等各不相同,这就要求从业企业及从业人员对各地的物种组成、植被结构和地理环境具有非常深入的了解,具备丰富的跨区域施工经验,并且能够熟练掌握相关的业务技术。

    (4)资质壁垒

    我国园林绿化企业实行资质等级管理,根据住建部于2009年10月9日修订的《城市园林绿化企业资质等级标准》,承揽工程造价在1,200万元以上的工程必须具有园林绿化企业一级资质,申请园林绿化企业一级资质需要的主要标准为“注册资金且实收资本不少于2,000万元;企业固定资产净值在1,000万元以上;企业园林绿化年工程产值近三年每年都在5,000万元以上”。根据住建部2012年12月发文的《中华人民共和国住房和城乡建设部公告第1542号文件》,具备园林绿化企业一级资质企业为769家,能否取得较高资质是在行业内生存和发展的重要条件。

    (5)管理壁垒

    生态修复及园林景观工程一般涉及苗木种植、技术研发、工程设计、现场施工和后期养护等多个环节,需具备各经营环节的综合管理能力。此外,生态修复行业作为工程施工行业,施工项目地域分布广泛,从业企业需具备跨区域管理能力。管理水平是限制行业内企业发展壮大的重要因素,也是进入该行业的障碍之一。

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2015年,长江流域总供用水量2055亿立方米,水资源开发利用率约20.6%,还有一定的开发利用潜力。流域人均综合用水量452立方米,万元GDP用水量84立方米,万元工业增加值用水量74立方米,农业灌溉水利用系数0.5,用水效率不高。 长江流域水资源总量虽较丰沛,但时空分布不均,部分区域供需矛盾依然突出。一是局部地区存在工程性缺水问题,供水工程不足,特别是西部高原地区和中部丘陵山区水源工程建设不足。二是水资源保障程度不高,随着城镇化、工业化和农业现代化的快速推进,四川天府新区、滇中高原、黔中地区、鄂北岗地等区域水资源短缺,水资源统筹调配能力不足。三是水资源利用效率不高,流域万元工业增加值用水量高于全国平均水平,工业用水重复利用率远低于发达国家水平,与节水先进地区或发达国家相比,节水管理与节水技术还比较落后,水资源浪费现象仍较严重。 (2) 水资源保护压力加大 2015年,长江流域废污水排放总量346.7亿吨,近年来虽逐年增加,但增速放缓,水污染加重趋势得到初步遏制。2015年流域优于Ⅲ类水的河长比例为78.8%,其中长江干流优于Ⅲ类水比例在90%以上,评价的971个重要水功能区中,全指标评价达标率为70.9%。 长江流域水质虽总体良好,但部分水域保护压力仍然较大。一是局部水域污染较严重,嘉陵江、岷江、沱江等支流水污染问题突出,湘江等部分河流遭受重金属污染,长江干流多个城市江段存在岸边污染带。二是湖库富营养化程度未有效缓解,2015年评价的60个重要湖泊中,有51个处于富营养状态,254座重点水库中,有98座处于富营养状态。三是部分水源地水质安全保障不足,2015年长江流域评价的335个水源地中,少量水源地部分时段存在部分指标超标的情况。四是水污染风险隐患加大,沿江钢铁机械、石油化工、有色金属、危化码头等密集布局,水运是危化品运输主要方式,存在突发水污染事件隐患。 (3) 水生态系统功能受损 长江流域共记录鱼类近400种,是鱼类资源和珍稀濒危水生野生动物的天然宝库;湿地总面积约17.4万平方公里,是我国重要的湿地分布区域之一;国家级及省级风景名胜区360多处,各类自然保护区310余个,是我国风景名胜区和自然保护区集中分布区域之一。 长江流域水生态保护虽取得一定成效,但人类活动导致生态系统结构不完整、功能下降的趋势日益明显。一是主要水生生物资源受损,受工程建设、水质污染、过度捕捞、生境变化等影响,鱼类种类减少、资源量下降,部分珍稀物种濒临灭绝。二是重要湿地功能退化,受围垦与滩涂开发、城市化建设、岸线利用等影响,湿地萎缩、功能退化。三是水生生境发生改变,受涉水工程建设水库淹没、闸坝阻隔、水沙变化等因素的影响,造成水系连通性降低、天然产卵场消失、栖息地环境改变。 (4) 水土保持任务繁重 截至2015年,长江流域国家水土保持重点工程和有关部门实施的生态建设项目,已累计治理水土流失面积约39万平方公里。长江上中游水土流失恶化趋势已得到了有效遏制,2013年流域水土流失面积已实现由增到减的历史性转变。 水土流失治理虽取得了显著成效,但水土保持任务仍然十分繁重。一是水土流失面积仍然较大,流域尚有30多万平方公里的水土流失面积和1亿多亩坡耕地、4000多条泥石流沟、数万个崩岗没有得到有效治理,江河源头区、重要水源区和生态脆弱区的预防保护工作才刚刚起步。二是人为水土流失问题仍较突出,部分生产建设项目和活动重建设、轻保护的现象依然存在,生产建设项目造成人为水土流失问题依然较严重。 (5) 岸线开发利用粗放 截至 2014年,长江已利用岸线总长度为2625公里左右,利用率为15.1%。长江干流岸线利用率从上而下呈增高态势,其中,长江上游、中游和下游岸线利用率分别为12.5%、23.1%和28.0%,上海市岸线利用率以49.2%居首位。 长江岸线资源丰富,开发利用总体有序,但局部区域岸线利用粗放问题仍较突出。一是岸线利用布局不合理,一些建设项目开发利用布局对防洪安全及河势稳定造成不利影响,有些危化品码头、排污口布局不符合河段水功能区水质保护要求,甚至布置在水源保护区内,对供水安全造成重大威胁。二是岸线资源相对紧缺,随着长江流域经济社会快速发展,长江下游干流经济发达地区和部分城市江段岸线资源相对紧缺,日益成为制约地方经济社会发展的瓶颈。三是岸线资源利用效率不高,部分江段或建设项目存在占而不用、多占少用、深水浅用,以及专用码头占用岸线过多、公共码头建设岸线缺乏等不合理现象,岸线资源配置不合理,岸线利用效率低下。四是岸线开发利用与水生态环境保护矛盾突出,长江局部江段分布有一批自然保护区、水产种质资源保护区、重要湿地、重要饮用水水源地等生态敏感区,岸线开发利用与水生态环境保护矛盾突出。 (6) 采砂管理形势严峻 《长江河道采砂管理条例》实施十五年来,长江河道采砂管理实现了由乱到治、由多头管理到统一管理、由全面禁采到依法有序开采的历史性转变,通过完善法规、统一规划、加强监管、强化合作、提升能力,形成了采砂管理秩序总体可控和稳定向好的局面。 长江河道采砂管理的局面发生了根本性变化,但长期性和复杂性仍然存在,形势依然十分严峻。一是砂石资源供需矛盾日益突出。一方面,长江上游来沙量锐减,中下游输沙量持续减小且将长期维持;另一方面,经济社会发展对砂石资源的需求量持续旺盛,各地采砂管理压力增加。二是部分中小河流与干流局部江段仍有偷采现象。在高额利润驱使下,部分中小河流与干流局部江段的偷采现象仍难以杜绝,特别是管理相对薄弱的江段如重庆、湘鄂边界非法采砂时有发生。三是部分地区监管能力保障不足。大多数地区执法基地、执法船(艇)缺乏,监管方法和手段落后,难以做到实时监控。四是部门间合作需进一步深化。自水利部与交通运输部合作机制建立以来,在打击非法采砂方面取得了一定成效,但仍存“三无”涉砂船舶管理不力、疏浚采砂互通不畅、采砂船舶登记过户不严等问题,各级部门间合作机制需进一步深化。 (7) 管理体制机制不完善 经过多年的探索实践,长江流域规划体系不断完善,涉水法律法规逐步健全,推行了水资源“三条红线”管理,强化了水生态环境保护、水土保持和水域岸线生态空间监管,初步建立了以流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,流域管理逐步加强。 长江流域管理虽取得一定成效,但面对大保护的更高要求,流域管理仍有诸多薄弱环节。一是缺乏统一的协调机制,流域综合性法律法规仍属空白,法律法规之间衔接性与协调性不强。不同部门行业之间、流域和区域之间职责交叉、事权界定不清。跨部门、跨区域的联动协调不够,争端解决机制不完善。信息交流渠道不畅通,信息共享不充分,难以形成约束性强和权威性高的决策支持。二是缺乏有效的监督管理手段,流域规划的刚性约束作用不明显,规划的落实和监管力度不够。流域管理的支撑体系不完善,管理手段不健全,监测体系不完备。流域执法能力不足,尚未形成统一高效的水行政执法体系。 3 长江生态环境保护的思路与对策 3.1 指导思想 认真贯彻党中央 国务院重大决策部署和习近平总书记系列重要讲话精神,按照国家生态文明建设和长江经济带发展的总体要求,落实五大发展理念,坚持生态优先、绿色发展的战略定位,以水问题为导向、以水安全为中心,按照“生态环境保护优先、人与自然和谐相处”和“在保护中促进开发、在开发中落实保护”的原则,正确处理好治理开发与保护的关系,统筹推进水资源与水生态环境保护、防洪减灾、水资源综合利用、流域综合管理四大体系建设,为推动沿江绿色生态廊道建设提供坚实的水利支撑与保障。 3.2 基本原则 (1) 生态环境保护优先、人与自然和谐相处 在长江治理开发与保护中,实现四个转变。一是在洪旱灾害防治方面,要逐步实现从全面战胜向合理控制的转变,逐步建立起人与水和谐相处的防洪抗旱减灾体系和完善的洪旱灾害风险管理制度。二是在水资源开发利用方面,要逐步实现从过度开发向可持续利用的转变,逐步建立起人与自然合理分配的水资源综合利用体系和最严格的水资源管理制度。三是在水生态环境保护方面,要逐步实现从事后治理向优先保护的转变,逐步建立起人与自然协调发展的水生态环境保护体系和最严格的水生态环境保护制度。四是在涉水事务管理方面,要逐步实现从分散向统一的转变,逐步建立起人与人和谐共生的涉水事务分级统一管理体系和涉水事务综合管理制度。 (2) 在保护中促进开发、在开发中落实保护 在水利建设的各个环节,高度重视生态环境保护,在努力减轻水利工程对自然生态系统影响的同时,充分发挥其生态环境效益。一是科学布局治理开发工程,科学规划水害防治和水资源开发利用工程布局,使治理开发等人类活动严格控制在水资源、水环境和水生态承载能力所允许的范围内。二是全面落实水利工程生态环境保护措施,在水利工程设计、建设和运行各个环节采取综合措施,努力把对生态环境的影响减小到最小。三是充分发挥水利工程生态环境效益,水利工程建设应在有效发挥水利工程兴利除害功能的同时,充分发挥水利工程的生态环境效益。 3.3 对策措施 (1) 坚持规划引领 一是强化规划的约束指导作用。加强流域综合规划在涉水规划中的主导地位,适时修订综合规划,全面纳入水污染防治等其他涉水规划内容,实现涉水规划的多规合一,推动涉水专项规划与综合规划的协调。将用水总量、用水效率和水功能区限制纳污总量作为开发利用的约束性指标,使各区域的开发利用布局严格控制在水资源、水环境和水生态承载能力所允许的范围内;二是加快专项规划编制,全面推进长江流域和重点河流、重要区域的水资源保护、水环境保护、水生态修复、水土保持、河湖保护等生态环境保护专项规划的编制工作,进一步完善长江治理开发与保护的规划体系,不断强化水生态环境保护与修复;三是推动规划的实施,加快推进沿江取水口、排污口和应急水源布局规划和长江岸线保护和开发利用总体规划的落实。四是加强规划实施情况的监督检查,建立健全规划实施的监督检查、评估和规划适时修订制度。 (2) 推进法治建设 一是健全法律法规体系,加快推进长江流域综合性法律《长江保护法》立法研究工作,争取早日出台,为推动长江经济带发展和长江生态环境保护提供法律保障。重点推进流域水资源管理与保护、水库群联合调度、长江岸线保护与利用、中下游河道洲滩管理等相关配套法规制度的制订出台工作,进一步完善水法规体系;二是全面强化执法队伍建设,完善执法管理制度,加强执法能力建设,推进联合执法和综合执法,不断提升监督执法水平。 (3) 创新体制机制 一是不断完善流域管理与区域管理相结合的管理体制,形成事权明晰、分工明确、行为规范、运转协调的工作机制;二是建立健全跨部门和跨区域的协调机制,建立由有关部委和地方政府组成的涉水管理联席会议制度,共同研究和解决重大涉水问题;三是建立涉水管理协作机制,健全水生态环境保护、水土保持、河湖岸线管理、采砂管理等跨部门协作机制,强化协作、形成合力,统筹推进长江生态环境保护与管理;四是强化流域统一管理,整合资源、形成合力,全面加强监测、规划、调度、监督等方面的统一管理;五是探索建立生态补偿机制,对流域治理开发与保护活动中出现的利益和责任进行合理共享与分摊;六是全面建立流域信息共享机制,提高信息的完整性和可靠性,充分发挥信息的价值,不断提高管理效率和决策水平;七是逐步完善公众参与机制,保障公众和利益相关方的知情权、参与权和监督权。 (4) 强化水资源管理 一是加强水资源消耗总量和强度双控制,优化水资源配置格局,加快推进河流水量分配工作,严格控制水资源消耗总量。加强用水定额与计划管理,推进用水方式转变,落实节水“三同时”制度,有效控制水资源消耗强度。强化各行政区域监督考核,将各行政区域用水总量、用水效率严格控制在红线范围内,进而形成倒逼机制,有效促进沿江产业优化布局和转型升级;二是强化取水许可管理,加强规划水资源论证,严格建设项目取水许可审批限批制度,规范取水工程设施验收与延续取水评估,健全取用水统计制度;三是统筹推进水资源统一调度管理,加强水资源的科学调配。 (5) 加强水资源保护 一是从严落实水功能区管理制度,加强主要污染物入河总量和排放标准(浓度)双控制,实施水污染防治行动计划,落实主要污染物限制排污总量意见,完善水功能区达标评估、考核制度,做好不达标水功能区通报预警和达标建设。强化各行政区域监督考核,将各行政区域主要污染物入河排污总量严格控制在红线范围内,进而形成倒逼机制,有效促进沿江城镇产业优化布局和水污染防治;二是加强入河排污口管理,严格入河排污口设置审批,推进沿江主要城市和工业聚集区排污布局规划论证,实施入河排污口整治工程,健全入河排污口统计制度,强化入河排污口实时监测和监督检查;三是全面保障生态环境需水,科学核定干支流控制断面和主要湖泊生态环境用水需求,控制用水总量、加强工程调度、强化监测评估,保障生态环境所需的用水;四是加强饮用水水源地保护,编制并落实流域应急备用水源布局规划,实施重要饮用水水源地安全保障达标建设,推进农村饮水安全巩固提升工程,确保城乡饮用水安全;五是加大水源涵养保护力度,严格限制长江干支流源头区开发利用活动,加快水源保护和涵养工程建设;六是加强重点区域保护,严格长江干流上海、南京、武汉、重庆、攀枝花等主要城区污染防控,优化取排水口布局,加强污水收集处理。加强汉江、嘉陵江、沱江、岷江等重要支流和滇池、巢湖等重要湖泊点源治理,控制面源,推进湘江等支流重金属污染治理。推动三峡库区及上游水污染防治规划和三峡后续工作总体规划实施,加大丹江口库区及上游水土保持和水污染防治力度,加强长江口地区综合整治。 (6) 实施水生态保护与修复 一是加强水生态监测评估,强化长江水生态状况监测,开展水生态状况评估,研究建立长江流域水生态状况评价指标体系,全面调查、动态监测、系统评价水生态状况;二是强化长江流域鱼类和珍稀特有水生物种保护,严格渔业资源管理,禁止非法捕捞、实施专项救护行动、加大增殖放流力度,促进水生生物资源保护与恢复;三是加强生境保护与修复,强化重要湿地保护,开展退田还湖、退渔还湖、退耕还湿,尽可能恢复被侵占的湿地,严禁围垦占用湖泊和河道,杜绝新侵占湿地行为。加强水生生物自然保护区、水产种质资源保护区等重要生境保护,严格禁止水生态环境系统不能承受的治理开发活动。推进河湖水系连通工程建设,实施水生生物洄游通道恢复、水工程生态调度、重要生物栖息地修复、岸边带生态修复等措施,保护和修复重要水生生境;四是推进重要区域生态修复,科学恢复和调整洞庭湖、鄱阳湖等江湖关系,大力推进重要湖泊生态修复。开展重大工程影响区、生态脆弱区等重要区域的水生态修复与水环境综合治理;五是重视水工程建设生态环境保护,科学布局水工程建设,将水工程建设严格控制在水生态承载能力可承受的范围内。全面落实水工程生态环境保护措施,努力把对生态环境的影响减小到最小程度。充分发挥水工程生态环境效益,在满足经济社会发展需要的同时,充分兼顾生态系统健康和可持续需求;六是开展河湖健康评估,探索建立流域河湖健康评估体系,定期开展流域重要河湖、湿地健康调查和评估;七是实施水生态文明城市建设试点工作,加强过程评估和效果考核,做好试点建设的验收和经验推广。 (7) 加强水土流失综合防治 一是全面加强环境保护,推进流域重要江河源头区、重要水源地水土保持预防保护工程,建立水土保持预防保护长效机制;二是严格控制人为水土流失,落实水土保持“三同时”制度,坚决控制人为造成新的水土流失;三是加快重点区域综合治理,推进西南石漠化地区、金沙江下游、嘉陵江上游、三峡库区、洞庭湖和鄱阳湖等重点区域的水土流失综合治理,继续实施以小流域为单元、山水林田湖综合治理的水土保持工程;四是加大长江上中游地区坡耕地综合整治力度以及重要水源地和城镇周边的生态清洁小流域建设。 (8) 严格岸线保护利用 一是强化规划约束,按照长江岸线保护和开发利用总体规划确定的保护区、保留区、控制利用区和开发利用区等功能分区及管理要求,严格岸线分区管理和用途管制;二是严格岸线利用审批和监管,进一步完善洪水影响评价制度,抓紧制订涉河建设项目监督管理办法,加强涉河建设项目审查审批和监督管理;三是提高岸线资源集约利用水平,积极推进长江流域河湖水域岸线产权登记,探索建立河湖水域岸线有偿使用制度,以水域岸线的有偿使用,促进岸线资源的集约节约利用,提高资源利用效率。 (9) 加强采砂管理 通过落实管理责任(政府负总责、水利为主导、部门相配合)、严格规划约束、保持高压严打、强化日常监管、建立部门合作等措施,进一步加强长江河道采砂管理工作,始终使长江河道采砂处于总体可控状态。 (10) 推进控制性水工程联合调度 按照“兴利服从防洪、电调服从水调、区域服从流域”的原则,全面推进长江控制性水工程统一调度管理。在已开展的长江上游控制性水库群联合调度工作的基础上,逐步扩大控制性水工程联合调度的范围,由上游控制性水库群扩大到全流域控制性水库群,由水库群扩展到跨流域调水工程、骨干引排水工程等控制性水工程,通过健全管理体制、完善法律法规、夯实技术基础、健全补偿机制、加强监督检查等措施逐步建立健全控制性水工程联合调度管理制度。 (11) 加强控制断面监管 一是科学布设控制断面,根据全面推行河长制、长江经济带发展等对流域层面涉水管理的要求以及流域综合管理需要,科学布设具有防汛抗旱、水资源管理、水资源保护、水生态保护等功能的流域控制断面;二是研究确定控制断面监控指标体系,根据控制断面监管需要,研究确定各控制断面监控要素和控制指标;三是健全控制断面监测功能,根据控制断面监控要素,加快各控制断面监测设施建,明确控制断面各要素的监测频次、方法等技术功能要求;四是建立监测数据评估预警机制,通过控制断面水信息综合监控网络平台,实现监测指标的实时评价和分级预警,并制定分级预警响应措施;五是建立控制断面监管长效机制,制定流域控制断面监管的相关规范性文件,为加强控制断面的监管提供制度保障,逐步建立全流域控制断面监督管理制度。 (12) 提升综合监测能力 一是加快流域综合监测站网建设,建立完善统一的监测站网和信息管理平台,优化监测站点,实现信息共享,避免重复建设;二是扩展监测范围和内容,加快推进流域省界、水系节点、引调水工程等重要控制断面以及水功能区、取排水口、饮用水水源地、重要湿地、岸线水域、水土流失、地下水等综合监测。拓展水生生物监测,加强集中式地表水饮用水源地监测和应急监测;三是提升综合监控水平,加快流域综合管理信息系统等重点信息化项目建设,推进长江流域“一张图”的完善和应用,运用物联网、大数据、云计算等先进技术,推动智慧长江建设,不断提高管理效率和决策水平。 (13) 强化科技支撑 一是加强重大问题研究,围绕立法前期、水资源保护、水污染防治、岸线保护利用、水资源统一调度、水行政管理等重点课题和重点领域,开展基础性研究。进一步深化与高等院校、科研院所等社会各智力机构的联合攻关,努力破解治江关键技术难题;二是提升科研支撑能力,做好科研项目的顶层设计,积极争取国家级、省部级重点项目,加强治江科技成果培育申报。加强科技平台建设与管理,高效合理利用科技资源,充分发挥科技协同创新优势,实现科技资源合理共享和有效利用;三是加快成果推广转化,加强科研单位和生产单位合作,促进产研结合,加强项目成果的优选、整合、中试和熟化,积极推广先进适用的科技成果,实现科技成果向治江实践的快速转化;四是加强人才队伍建设,稳步实施科技人才培养计划,采用多种形式广泛开展学术交流和人才培养,努力建设一支素质高、能力强、业务精、作风硬的专业技术人才队伍。 4 结语 长江生态环境保护功在当代,利在千秋。我们必须按照党中央 国务院关于生态文明建设和长江经济带发展的战略部署,坚持“生态优先、绿色发展”的战略定位,将保护长江摆在压倒性位置,针对长江生态环境保护存在的水资源供需矛盾突出、水资源保护压力加大、水生态系统功能受损、水土保持任务繁重、岸线开发利用粗放、采砂管理形势严峻、管理体制机制不完善等突出问题,全面采取坚持规划引领、推进法治建设、创新体制机制、强化水资源管理、加强水资源保护、实施水生态保护与修复、加强水土流失综合防治、严格岸线保护利用、加强采砂管理、推进控制性水工程联合调度、加强控制断面监管、提升综合监测能力、强化科技支撑等措施,有效形成“共抓大保护,不搞大开发”的总体格局,全面加强长江生态环境保护,着力建设水清地绿天蓝的沿江绿色生态廊道,有效促进长江流域经济社会的可持续发展。 作者: 马建华
  • 《生态环境建设与水资源的保护和利用》

    • 来源专题:水体污染与防治领域信息门户
    • 编译者:徐慧芳
    • 发布时间:2006-02-13
    • 从植被建设、水土保持和荒漠化防治三个方面阐明了它们在涵蓄保持水分、调节径流、防洪增枯、改善水质及本身的水分消耗对河川径流量的影响等作用和影响,充分肯定了生态环境建设的有利水文效益,也指出了应面对的水资源限制问题,强调了保证提供生态环境用水的迫切性。