2017年08月31日 来源: 长江水利网 全面加强长江生态环境保护. 着力建设沿江绿色生态廊道. 马建华 摘要 中共中央 国务院印发的《长江经济带发展规划纲要》明确提出了坚持生态优先、绿色发展，着力建设沿江绿色生态廊道，着力构建高质量综合立体交通走廊，着力优化沿江城镇和产业布局，着力推动长江上中下游协调发展的长江经济带发展总体思路。水是生命之源、生产之要、生态之基，水利发展对长江经济带发展具有重要的支撑与保障作用，水生态环境保护在长江生态环境保护中占有重要的基础地位。因此，必须在全面把握长江生态环境保护的形势与要求、认真分析长江生态环境保护的现状与问题的基础上，系统谋划长江生态环境保护的思路与对策，全面加强长江生态环境保护，着力建设沿江绿色生态廊道。 1 长江生态环境保护的形势与要求 长江是我国第一大河，流域面积180万平方公里，约占国土面积的18.8%，涉及19个省（自治区、直辖市）,多年平均水资源量9958亿立方米，约占全国的35%，承载着全国约32%的人口和约34%的经济总量，是我国水资源配置的战略水源地、重要的清洁能源战略基地、横贯东西的“黄金水道”、珍稀水生生物的天然宝库和改善北方生态环境的重要支撑，在我国经济社会发展和生态文明建设中占有十分重要的战略地位。 全面加强长江生态环境保护、着力建设沿江绿色生态廊道，事关我国生态文明建设全局，事关长江流域经济社会可持续发展大局，事关维护健康长江布局，是当前和今后一个时期治江工作的重要战略任务，必须下大力气稳步推进。 （1） 加强长江生态环境保护是落实中央决策部署的根本要求 党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，翻开了我国生态文明建设的新篇章。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，把生态环境保护放在更加突出的位置。习近平总书记强调“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”，“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路”，对长江生态环境保护提出了更高要求。长江流域既是我国经济社会发展的重点区域，又是全国生态文明建设的重要区域。加强长江生态环境保护，建设沿江绿色生态廊道，对于加快提升长江流域生态文明程度、引领和支撑全国生态文明建设，具有十分重要的意义。 （2） 加强长江生态环境保护是促进长江流域可持续发展的重要支撑 随着长江经济带发展上升为国家战略，产业转型升级、区域协同发展、新型城镇化建设、综合运输通道建设等进一步加快推进，对生态环境保护提出了更高要求。长江流域经济社会发展既要金山银山，又要绿水青山。加强长江生态环境保护，统筹协调经济社会发展与水资源、水环境、水生态承载能力的关系，走资源节约、环境友好的绿色发展之路，既是长江经济带发展的重要内容，又是长江流域经济社会可持续发展的重要支撑。 （3） 加强长江生态环境保护是维护健康长江的客观需要 随着长江流域经济社会快速发展和全球气候逐步变化，长江水安全面临的压力日益加大，水旱灾害频发、水资源短缺、水环境污染、水生态损害、水土流失严重等新老水问题交织，长江健康状况不容乐观。加强长江生态环境保护，实行最严格水资源管理，保障生态系统用水，强化水污染防治，加强水生生境保护与修复，加大水土流失治理力度，着力构建江湖关系和谐、洪水调蓄自如，开发利用科学、生态用水充足，污染防治到位、水体质量优良，生态空间保障、物种丰富多样，水土保持有效、水源涵养优良的生态安全格局，是维护健康长江、保障流域水安全的客观需要。 2 长江生态环境保护的现状与问题 新中国成立以来，党中央 国务院高度重视长江治理开发与保护，始终坚持以规划编制为先导、以涉水管理为手段、以工程建设为基础、以科技创新为支撑，全方位开展长江治理开发与保护工作。经过几代人的不懈努力，取得了举世瞩目的巨大成就，防洪减灾体系基本建立，水资源综合利用体系初步形成，水资源与水生态保护体系逐步构建，流域综合管理体系不断完善，保障了长江岁岁安澜，造福了流域亿万人民。近年来,国家有关部门和流域各地方人民政府深入贯彻落实中央决策部署，按照生态文明建设的总体要求，把生态环境保护放在突出位置，逐步加强长江生态环境保护，目前长江水生态环境总体保持良好状态，为建设沿江绿色生态廊道奠定了良好基础。 但同时也必须清醒地看到，由于人类活动和全球气候变化影响，长江流域部分区域水资源短缺、水污染加剧、水生态受损、水土流失严重等问题依然突出，部分地区水资源、水环境和水生态承载能力与经济社会发展需求不协调，成为影响可持续发展的重要制约因素。主要表现在以下七个方面： （1） 水资源供需矛盾突出 2015年，长江流域总供用水量2055亿立方米，水资源开发利用率约20.6%，还有一定的开发利用潜力。流域人均综合用水量452立方米，万元GDP用水量84立方米，万元工业增加值用水量74立方米，农业灌溉水利用系数0.5，用水效率不高。 长江流域水资源总量虽较丰沛，但时空分布不均，部分区域供需矛盾依然突出。一是局部地区存在工程性缺水问题，供水工程不足，特别是西部高原地区和中部丘陵山区水源工程建设不足。二是水资源保障程度不高，随着城镇化、工业化和农业现代化的快速推进，四川天府新区、滇中高原、黔中地区、鄂北岗地等区域水资源短缺，水资源统筹调配能力不足。三是水资源利用效率不高，流域万元工业增加值用水量高于全国平均水平，工业用水重复利用率远低于发达国家水平，与节水先进地区或发达国家相比，节水管理与节水技术还比较落后，水资源浪费现象仍较严重。 （2） 水资源保护压力加大 2015年，长江流域废污水排放总量346.7亿吨，近年来虽逐年增加，但增速放缓，水污染加重趋势得到初步遏制。2015年流域优于Ⅲ类水的河长比例为78.8％，其中长江干流优于Ⅲ类水比例在90%以上，评价的971个重要水功能区中，全指标评价达标率为70.9%。 长江流域水质虽总体良好，但部分水域保护压力仍然较大。一是局部水域污染较严重，嘉陵江、岷江、沱江等支流水污染问题突出，湘江等部分河流遭受重金属污染，长江干流多个城市江段存在岸边污染带。二是湖库富营养化程度未有效缓解，2015年评价的60个重要湖泊中，有51个处于富营养状态，254座重点水库中，有98座处于富营养状态。三是部分水源地水质安全保障不足，2015年长江流域评价的335个水源地中，少量水源地部分时段存在部分指标超标的情况。四是水污染风险隐患加大，沿江钢铁机械、石油化工、有色金属、危化码头等密集布局，水运是危化品运输主要方式，存在突发水污染事件隐患。 （3） 水生态系统功能受损 长江流域共记录鱼类近400种，是鱼类资源和珍稀濒危水生野生动物的天然宝库；湿地总面积约17.4万平方公里，是我国重要的湿地分布区域之一；国家级及省级风景名胜区360多处，各类自然保护区310余个，是我国风景名胜区和自然保护区集中分布区域之一。 长江流域水生态保护虽取得一定成效，但人类活动导致生态系统结构不完整、功能下降的趋势日益明显。一是主要水生生物资源受损，受工程建设、水质污染、过度捕捞、生境变化等影响，鱼类种类减少、资源量下降，部分珍稀物种濒临灭绝。二是重要湿地功能退化，受围垦与滩涂开发、城市化建设、岸线利用等影响，湿地萎缩、功能退化。三是水生生境发生改变，受涉水工程建设水库淹没、闸坝阻隔、水沙变化等因素的影响，造成水系连通性降低、天然产卵场消失、栖息地环境改变。 （4） 水土保持任务繁重 截至2015年，长江流域国家水土保持重点工程和有关部门实施的生态建设项目，已累计治理水土流失面积约39万平方公里。长江上中游水土流失恶化趋势已得到了有效遏制，2013年流域水土流失面积已实现由增到减的历史性转变。 水土流失治理虽取得了显著成效，但水土保持任务仍然十分繁重。一是水土流失面积仍然较大，流域尚有30多万平方公里的水土流失面积和1亿多亩坡耕地、4000多条泥石流沟、数万个崩岗没有得到有效治理，江河源头区、重要水源区和生态脆弱区的预防保护工作才刚刚起步。二是人为水土流失问题仍较突出，部分生产建设项目和活动重建设、轻保护的现象依然存在，生产建设项目造成人为水土流失问题依然较严重。 （5） 岸线开发利用粗放 截至 2014年，长江已利用岸线总长度为2625公里左右，利用率为15.1%。长江干流岸线利用率从上而下呈增高态势，其中，长江上游、中游和下游岸线利用率分别为12.5%、23.1%和28.0%，上海市岸线利用率以49.2%居首位。 长江岸线资源丰富，开发利用总体有序，但局部区域岸线利用粗放问题仍较突出。一是岸线利用布局不合理，一些建设项目开发利用布局对防洪安全及河势稳定造成不利影响，有些危化品码头、排污口布局不符合河段水功能区水质保护要求，甚至布置在水源保护区内，对供水安全造成重大威胁。二是岸线资源相对紧缺，随着长江流域经济社会快速发展，长江下游干流经济发达地区和部分城市江段岸线资源相对紧缺，日益成为制约地方经济社会发展的瓶颈。三是岸线资源利用效率不高，部分江段或建设项目存在占而不用、多占少用、深水浅用，以及专用码头占用岸线过多、公共码头建设岸线缺乏等不合理现象，岸线资源配置不合理，岸线利用效率低下。四是岸线开发利用与水生态环境保护矛盾突出，长江局部江段分布有一批自然保护区、水产种质资源保护区、重要湿地、重要饮用水水源地等生态敏感区，岸线开发利用与水生态环境保护矛盾突出。 （6） 采砂管理形势严峻 《长江河道采砂管理条例》实施十五年来，长江河道采砂管理实现了由乱到治、由多头管理到统一管理、由全面禁采到依法有序开采的历史性转变，通过完善法规、统一规划、加强监管、强化合作、提升能力，形成了采砂管理秩序总体可控和稳定向好的局面。 长江河道采砂管理的局面发生了根本性变化，但长期性和复杂性仍然存在，形势依然十分严峻。一是砂石资源供需矛盾日益突出。一方面，长江上游来沙量锐减，中下游输沙量持续减小且将长期维持；另一方面，经济社会发展对砂石资源的需求量持续旺盛，各地采砂管理压力增加。二是部分中小河流与干流局部江段仍有偷采现象。在高额利润驱使下，部分中小河流与干流局部江段的偷采现象仍难以杜绝，特别是管理相对薄弱的江段如重庆、湘鄂边界非法采砂时有发生。三是部分地区监管能力保障不足。大多数地区执法基地、执法船（艇）缺乏，监管方法和手段落后，难以做到实时监控。四是部门间合作需进一步深化。自水利部与交通运输部合作机制建立以来，在打击非法采砂方面取得了一定成效，但仍存“三无”涉砂船舶管理不力、疏浚采砂互通不畅、采砂船舶登记过户不严等问题，各级部门间合作机制需进一步深化。 （7） 管理体制机制不完善 经过多年的探索实践，长江流域规划体系不断完善，涉水法律法规逐步健全，推行了水资源“三条红线”管理，强化了水生态环境保护、水土保持和水域岸线生态空间监管，初步建立了以流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，流域管理逐步加强。 长江流域管理虽取得一定成效，但面对大保护的更高要求，流域管理仍有诸多薄弱环节。一是缺乏统一的协调机制，流域综合性法律法规仍属空白，法律法规之间衔接性与协调性不强。不同部门行业之间、流域和区域之间职责交叉、事权界定不清。跨部门、跨区域的联动协调不够，争端解决机制不完善。信息交流渠道不畅通，信息共享不充分，难以形成约束性强和权威性高的决策支持。二是缺乏有效的监督管理手段，流域规划的刚性约束作用不明显，规划的落实和监管力度不够。流域管理的支撑体系不完善，管理手段不健全，监测体系不完备。流域执法能力不足，尚未形成统一高效的水行政执法体系。 3 长江生态环境保护的思路与对策 3.1 指导思想 认真贯彻党中央 国务院重大决策部署和习近平总书记系列重要讲话精神，按照国家生态文明建设和长江经济带发展的总体要求，落实五大发展理念，坚持生态优先、绿色发展的战略定位，以水问题为导向、以水安全为中心，按照“生态环境保护优先、人与自然和谐相处”和“在保护中促进开发、在开发中落实保护”的原则，正确处理好治理开发与保护的关系，统筹推进水资源与水生态环境保护、防洪减灾、水资源综合利用、流域综合管理四大体系建设，为推动沿江绿色生态廊道建设提供坚实的水利支撑与保障。 3.2 基本原则 （1） 生态环境保护优先、人与自然和谐相处 在长江治理开发与保护中，实现四个转变。一是在洪旱灾害防治方面，要逐步实现从全面战胜向合理控制的转变，逐步建立起人与水和谐相处的防洪抗旱减灾体系和完善的洪旱灾害风险管理制度。二是在水资源开发利用方面，要逐步实现从过度开发向可持续利用的转变，逐步建立起人与自然合理分配的水资源综合利用体系和最严格的水资源管理制度。三是在水生态环境保护方面，要逐步实现从事后治理向优先保护的转变，逐步建立起人与自然协调发展的水生态环境保护体系和最严格的水生态环境保护制度。四是在涉水事务管理方面，要逐步实现从分散向统一的转变，逐步建立起人与人和谐共生的涉水事务分级统一管理体系和涉水事务综合管理制度。 （2） 在保护中促进开发、在开发中落实保护 在水利建设的各个环节，高度重视生态环境保护，在努力减轻水利工程对自然生态系统影响的同时，充分发挥其生态环境效益。一是科学布局治理开发工程，科学规划水害防治和水资源开发利用工程布局，使治理开发等人类活动严格控制在水资源、水环境和水生态承载能力所允许的范围内。二是全面落实水利工程生态环境保护措施，在水利工程设计、建设和运行各个环节采取综合措施，努力把对生态环境的影响减小到最小。三是充分发挥水利工程生态环境效益，水利工程建设应在有效发挥水利工程兴利除害功能的同时，充分发挥水利工程的生态环境效益。 3.3 对策措施 （1） 坚持规划引领 一是强化规划的约束指导作用。加强流域综合规划在涉水规划中的主导地位，适时修订综合规划，全面纳入水污染防治等其他涉水规划内容，实现涉水规划的多规合一，推动涉水专项规划与综合规划的协调。将用水总量、用水效率和水功能区限制纳污总量作为开发利用的约束性指标，使各区域的开发利用布局严格控制在水资源、水环境和水生态承载能力所允许的范围内；二是加快专项规划编制，全面推进长江流域和重点河流、重要区域的水资源保护、水环境保护、水生态修复、水土保持、河湖保护等生态环境保护专项规划的编制工作，进一步完善长江治理开发与保护的规划体系，不断强化水生态环境保护与修复；三是推动规划的实施，加快推进沿江取水口、排污口和应急水源布局规划和长江岸线保护和开发利用总体规划的落实。四是加强规划实施情况的监督检查，建立健全规划实施的监督检查、评估和规划适时修订制度。 （2） 推进法治建设 一是健全法律法规体系，加快推进长江流域综合性法律《长江保护法》立法研究工作，争取早日出台，为推动长江经济带发展和长江生态环境保护提供法律保障。重点推进流域水资源管理与保护、水库群联合调度、长江岸线保护与利用、中下游河道洲滩管理等相关配套法规制度的制订出台工作，进一步完善水法规体系；二是全面强化执法队伍建设，完善执法管理制度，加强执法能力建设，推进联合执法和综合执法，不断提升监督执法水平。 （3） 创新体制机制 一是不断完善流域管理与区域管理相结合的管理体制，形成事权明晰、分工明确、行为规范、运转协调的工作机制；二是建立健全跨部门和跨区域的协调机制，建立由有关部委和地方政府组成的涉水管理联席会议制度，共同研究和解决重大涉水问题；三是建立涉水管理协作机制，健全水生态环境保护、水土保持、河湖岸线管理、采砂管理等跨部门协作机制，强化协作、形成合力，统筹推进长江生态环境保护与管理；四是强化流域统一管理，整合资源、形成合力，全面加强监测、规划、调度、监督等方面的统一管理；五是探索建立生态补偿机制，对流域治理开发与保护活动中出现的利益和责任进行合理共享与分摊；六是全面建立流域信息共享机制，提高信息的完整性和可靠性，充分发挥信息的价值，不断提高管理效率和决策水平；七是逐步完善公众参与机制，保障公众和利益相关方的知情权、参与权和监督权。 （4） 强化水资源管理 一是加强水资源消耗总量和强度双控制，优化水资源配置格局，加快推进河流水量分配工作，严格控制水资源消耗总量。加强用水定额与计划管理，推进用水方式转变，落实节水“三同时”制度，有效控制水资源消耗强度。强化各行政区域监督考核，将各行政区域用水总量、用水效率严格控制在红线范围内，进而形成倒逼机制，有效促进沿江产业优化布局和转型升级；二是强化取水许可管理，加强规划水资源论证，严格建设项目取水许可审批限批制度，规范取水工程设施验收与延续取水评估，健全取用水统计制度；三是统筹推进水资源统一调度管理，加强水资源的科学调配。 （5） 加强水资源保护 一是从严落实水功能区管理制度，加强主要污染物入河总量和排放标准（浓度）双控制，实施水污染防治行动计划，落实主要污染物限制排污总量意见，完善水功能区达标评估、考核制度，做好不达标水功能区通报预警和达标建设。强化各行政区域监督考核，将各行政区域主要污染物入河排污总量严格控制在红线范围内，进而形成倒逼机制，有效促进沿江城镇产业优化布局和水污染防治；二是加强入河排污口管理，严格入河排污口设置审批，推进沿江主要城市和工业聚集区排污布局规划论证，实施入河排污口整治工程，健全入河排污口统计制度，强化入河排污口实时监测和监督检查；三是全面保障生态环境需水，科学核定干支流控制断面和主要湖泊生态环境用水需求，控制用水总量、加强工程调度、强化监测评估，保障生态环境所需的用水；四是加强饮用水水源地保护，编制并落实流域应急备用水源布局规划，实施重要饮用水水源地安全保障达标建设，推进农村饮水安全巩固提升工程，确保城乡饮用水安全；五是加大水源涵养保护力度，严格限制长江干支流源头区开发利用活动，加快水源保护和涵养工程建设；六是加强重点区域保护，严格长江干流上海、南京、武汉、重庆、攀枝花等主要城区污染防控，优化取排水口布局，加强污水收集处理。加强汉江、嘉陵江、沱江、岷江等重要支流和滇池、巢湖等重要湖泊点源治理，控制面源，推进湘江等支流重金属污染治理。推动三峡库区及上游水污染防治规划和三峡后续工作总体规划实施，加大丹江口库区及上游水土保持和水污染防治力度，加强长江口地区综合整治。 （6） 实施水生态保护与修复 一是加强水生态监测评估，强化长江水生态状况监测，开展水生态状况评估，研究建立长江流域水生态状况评价指标体系，全面调查、动态监测、系统评价水生态状况；二是强化长江流域鱼类和珍稀特有水生物种保护，严格渔业资源管理，禁止非法捕捞、实施专项救护行动、加大增殖放流力度，促进水生生物资源保护与恢复；三是加强生境保护与修复，强化重要湿地保护，开展退田还湖、退渔还湖、退耕还湿，尽可能恢复被侵占的湿地，严禁围垦占用湖泊和河道，杜绝新侵占湿地行为。加强水生生物自然保护区、水产种质资源保护区等重要生境保护，严格禁止水生态环境系统不能承受的治理开发活动。推进河湖水系连通工程建设，实施水生生物洄游通道恢复、水工程生态调度、重要生物栖息地修复、岸边带生态修复等措施，保护和修复重要水生生境；四是推进重要区域生态修复，科学恢复和调整洞庭湖、鄱阳湖等江湖关系，大力推进重要湖泊生态修复。开展重大工程影响区、生态脆弱区等重要区域的水生态修复与水环境综合治理；五是重视水工程建设生态环境保护，科学布局水工程建设，将水工程建设严格控制在水生态承载能力可承受的范围内。全面落实水工程生态环境保护措施，努力把对生态环境的影响减小到最小程度。充分发挥水工程生态环境效益，在满足经济社会发展需要的同时，充分兼顾生态系统健康和可持续需求；六是开展河湖健康评估，探索建立流域河湖健康评估体系，定期开展流域重要河湖、湿地健康调查和评估；七是实施水生态文明城市建设试点工作，加强过程评估和效果考核，做好试点建设的验收和经验推广。 （7） 加强水土流失综合防治 一是全面加强环境保护，推进流域重要江河源头区、重要水源地水土保持预防保护工程，建立水土保持预防保护长效机制；二是严格控制人为水土流失，落实水土保持“三同时”制度，坚决控制人为造成新的水土流失；三是加快重点区域综合治理，推进西南石漠化地区、金沙江下游、嘉陵江上游、三峡库区、洞庭湖和鄱阳湖等重点区域的水土流失综合治理，继续实施以小流域为单元、山水林田湖综合治理的水土保持工程；四是加大长江上中游地区坡耕地综合整治力度以及重要水源地和城镇周边的生态清洁小流域建设。 （8） 严格岸线保护利用 一是强化规划约束，按照长江岸线保护和开发利用总体规划确定的保护区、保留区、控制利用区和开发利用区等功能分区及管理要求，严格岸线分区管理和用途管制；二是严格岸线利用审批和监管，进一步完善洪水影响评价制度，抓紧制订涉河建设项目监督管理办法，加强涉河建设项目审查审批和监督管理；三是提高岸线资源集约利用水平，积极推进长江流域河湖水域岸线产权登记，探索建立河湖水域岸线有偿使用制度，以水域岸线的有偿使用，促进岸线资源的集约节约利用，提高资源利用效率。 （9） 加强采砂管理 通过落实管理责任（政府负总责、水利为主导、部门相配合）、严格规划约束、保持高压严打、强化日常监管、建立部门合作等措施，进一步加强长江河道采砂管理工作，始终使长江河道采砂处于总体可控状态。 （10） 推进控制性水工程联合调度 按照“兴利服从防洪、电调服从水调、区域服从流域”的原则，全面推进长江控制性水工程统一调度管理。在已开展的长江上游控制性水库群联合调度工作的基础上，逐步扩大控制性水工程联合调度的范围，由上游控制性水库群扩大到全流域控制性水库群，由水库群扩展到跨流域调水工程、骨干引排水工程等控制性水工程，通过健全管理体制、完善法律法规、夯实技术基础、健全补偿机制、加强监督检查等措施逐步建立健全控制性水工程联合调度管理制度。 （11） 加强控制断面监管 一是科学布设控制断面，根据全面推行河长制、长江经济带发展等对流域层面涉水管理的要求以及流域综合管理需要，科学布设具有防汛抗旱、水资源管理、水资源保护、水生态保护等功能的流域控制断面；二是研究确定控制断面监控指标体系，根据控制断面监管需要，研究确定各控制断面监控要素和控制指标；三是健全控制断面监测功能，根据控制断面监控要素，加快各控制断面监测设施建，明确控制断面各要素的监测频次、方法等技术功能要求；四是建立监测数据评估预警机制，通过控制断面水信息综合监控网络平台，实现监测指标的实时评价和分级预警，并制定分级预警响应措施；五是建立控制断面监管长效机制，制定流域控制断面监管的相关规范性文件，为加强控制断面的监管提供制度保障，逐步建立全流域控制断面监督管理制度。 （12） 提升综合监测能力 一是加快流域综合监测站网建设，建立完善统一的监测站网和信息管理平台，优化监测站点，实现信息共享，避免重复建设；二是扩展监测范围和内容，加快推进流域省界、水系节点、引调水工程等重要控制断面以及水功能区、取排水口、饮用水水源地、重要湿地、岸线水域、水土流失、地下水等综合监测。拓展水生生物监测，加强集中式地表水饮用水源地监测和应急监测；三是提升综合监控水平，加快流域综合管理信息系统等重点信息化项目建设，推进长江流域“一张图”的完善和应用，运用物联网、大数据、云计算等先进技术，推动智慧长江建设，不断提高管理效率和决策水平。 （13） 强化科技支撑 一是加强重大问题研究，围绕立法前期、水资源保护、水污染防治、岸线保护利用、水资源统一调度、水行政管理等重点课题和重点领域，开展基础性研究。进一步深化与高等院校、科研院所等社会各智力机构的联合攻关，努力破解治江关键技术难题；二是提升科研支撑能力，做好科研项目的顶层设计,积极争取国家级、省部级重点项目，加强治江科技成果培育申报。加强科技平台建设与管理，高效合理利用科技资源，充分发挥科技协同创新优势,实现科技资源合理共享和有效利用；三是加快成果推广转化，加强科研单位和生产单位合作，促进产研结合，加强项目成果的优选、整合、中试和熟化，积极推广先进适用的科技成果，实现科技成果向治江实践的快速转化；四是加强人才队伍建设,稳步实施科技人才培养计划，采用多种形式广泛开展学术交流和人才培养，努力建设一支素质高、能力强、业务精、作风硬的专业技术人才队伍。 4 结语 长江生态环境保护功在当代，利在千秋。我们必须按照党中央 国务院关于生态文明建设和长江经济带发展的战略部署，坚持“生态优先、绿色发展”的战略定位，将保护长江摆在压倒性位置，针对长江生态环境保护存在的水资源供需矛盾突出、水资源保护压力加大、水生态系统功能受损、水土保持任务繁重、岸线开发利用粗放、采砂管理形势严峻、管理体制机制不完善等突出问题，全面采取坚持规划引领、推进法治建设、创新体制机制、强化水资源管理、加强水资源保护、实施水生态保护与修复、加强水土流失综合防治、严格岸线保护利用、加强采砂管理、推进控制性水工程联合调度、加强控制断面监管、提升综合监测能力、强化科技支撑等措施，有效形成“共抓大保护，不搞大开发”的总体格局，全面加强长江生态环境保护，着力建设水清地绿天蓝的沿江绿色生态廊道，有效促进长江流域经济社会的可持续发展。 作者: 马建华

2016年10月18日 来源: 长江水利网 加强长江水资源保护 保障流域水安全 水利部长江委副主任 陈琴 长江是中华民族的生命河，是中华民族发展的重要支撑，也是连接丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的重要纽带。当前，长江流域水资源开发利用与保护的矛盾日益突出，局部江段水质较差、重大水污染事件增多、上游水库群开发建设对生态环境影响日益明显……流域水安全问题依然严峻。保护好长江的水资源，是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的客观要求，是加强生态文明和长江经济带建设的必然需求，是积极践行新时期水利工作方针的重要举措，也是解决流域水安全问题，助力全面建成小康社会的必然要求。 长江水资源保护面临的新形势 习总书记系列重要讲话为长江水资源保护工作指明了方向。党的十八大以来，习近平总书记多次就治水兴水发表重要论述。习总书记关于保障国家水安全的重要讲话，提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路深刻回答了我国水治理中的重大理论和现实问题，给水资源保护工作赋予了新内涵、新任务、新要求。2016年1月5日习总书记在重庆推动长江经济带发展座谈会上提出当前和今后相当长一个时期要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发，要用改革创新的办法抓长江生态保护。2016年1月26日习总书记在中央财经领导小组第十二次会议上再次强调，推动长江经济带发展，理念要先进，坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提。这就要求我们必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位，围绕修复长江生态环境的重大任务，将习总书记系列重要讲话精神贯彻落实到长江流域水资源保护工作的各方面和全过程，加快实现从粗放用水向节约用水转变，从供水管理向需水管理转变，从局部治理向系统治理转变，从注重行政推动向坚持两手发力、实施创新驱动转变，统筹解决水安全问题，促进人水和谐，使长江母亲河永葆生机活力。 加快推进生态文明建设为长江水资源保护工作提供了新的机遇。党中央、国务院出台了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》《关于加快推进生态文明建设的意见》《水污染防治行动计划》等文件，长江经济带建设上升为国家战略。作为生态文明建设的先行示范带，建设绿色生态廊道成为长江经济带建设的主要任务。这就要求我们必须加强用水需求管理，促进人口、经济与水资源相均衡，建设节水型社会，实施水污染防治行动计划，严格饮用水源保护，加强重点流域、区域水污染防治和湖泊生态环境保护，严格入河（湖）排污管理，推进地下水污染防治。同时，这些新战略新政策要求更好的发挥流域管理机构在水资源保护中的指导、协调作用，统筹协调长江流域保护中水资源开发利用红线、用水效率红线、水功能区限制纳污红线划定和落实，水资源分配、保护与统一调度等重大问题。 国家治理体系和治理能力现代化为长江水资源保护工作带来了新的挑战。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求，健全政绩考核制度，完善政绩考核办法；完善责任追究制度，建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。这就要求我们必须充分考虑保护长江的公益性、基础性、战略性特点，加快长江水资源保护管理体制改革，深化水行政审批制度改革，加强水生态文明制度建设，落实最严格水资源管理制度，建立严格的河湖管理与保护制度，维护江河湖泊资源功能和生态功能，不断推进长江保护体系与治理能力现代化，不断提高依法保护长江的水平，支撑流域经济社会可持续发展。 最严格水资源管理制度对长江水资源保护工作提出了总体要求。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会”。长江目前水资源短缺和用水浪费并存，生态脆弱和开发过度并存，污染治理和超标排放并存。这就要求我们必须适应和引领经济发展新常态，加快转变高消耗的发展方式，强化节约集约利用资源。要充分发挥水资源三条红线的倒逼机制，推进产业结构调整和区域经济布局优化，实现经济社会发展与水资源和水环境承载能力相协调，推动绿色循环低碳发展。 长江水资源保护存在的主要问题 随着长江水资源保护工作的逐步加强，流域用水秩序不断规范，水污染恶化趋势得到有效遏制，干流水质状况总体良好，水安全保障能力得到了提高，为流域经济社会长期平稳较快发展和社会和谐稳定提供了有力的支撑和保障。但是，随着长江流域经济社会的快速发展，污废水排放量逐年增加，局部城市江段和部分支流污染依然严重，重要湖泊富营养化问题未得到根本好转，饮用水水源地安全保障与人民群众需求尚有一定差距，水土流失及岩溶地区治理力度不足，岸线开发利用与保护矛盾日益突出，水资源保护的体制与机制、法规体系、监测监控能力与新的要求仍有较大差距，水资源保护形势依然严峻。 局部区域水污染问题突出，突发水污染风险增大。长江流域总体水质较好，但部分支流水质较差，局部城市江段和部分湖泊水污染较为严重。长江上游的岷江、沱江，乌江中下游、汉江唐白河及部分丹江口入库支流、湖口以下的部分支流水体污染严重。城市江段由于排污集中，形成明显的岸边污染带，部分城市江段取、排水口犬牙交错，威胁城市饮用水安全。2014年长江流域（不含太湖水系）56个主要湖泊中，全年期水质符合Ⅰ～Ⅲ类标准的湖泊仅有14个，中度及重度富营养化的湖泊有19个，国家重点治理的滇池、巢湖均未明显改善，处于轻度到中度富营养化，评价的311个水源地中,年度水质合格的占比82.6%，水源地水质安全保障不足，长江中下游等经济发达地区出现不同程度的水质性缺水。此外，目前沿江分布着五大钢铁基地、七大炼油中心，还有一批有色金属基地、机械工业基地和石油化工基地。据不完全统计，长江沿岸化工企业约占全国的1/2；省级以上工业园区和经济开发区约占全国的1/3；入河排污口约占全国的1/3。水污染高风险行业的沿江沿岸密集布局，使重大水污染事件风险防范的压力增大，化工园区和危化码头等突发水污染事件引发的次生水污染、水生态破坏等问题也不容忽视。 水资源供需矛盾逐渐加剧，供水保障能力仍显不足。长江流域地域广阔，水资源时空分布不均，已建工程调控能力不足，局部地区和部分时段水资源供需矛盾突出。一是西部高原地区和中部丘陵山区水源工程建设不足，已建工程对天然径流的调蓄能力较低，工程性缺水现象较为普遍。二是部分调水工程对水源所在区域或河段水资源可持续利用带来一定影响，对区域水资源水环境承载能力带来一定压力；长江上游干支流控制性水利水电工程的陆续建成投运导致长江中下游水文情势发生变化，也给长江中游干流两岸的供水、灌溉带来一定的影响。三是部分重点地区水资源保障程度不高。随着长江经济带城镇化、工业化和农业现代化的快速推进，四川天府新区、滇中高原、黔中地区、衡邵干旱走廊、吉泰盆地、鄂北岗地等重要战略区域和传统干旱区域水资源供需矛盾突出，水资源统筹调配能力不足，区域供水保证率和应急供水能力亟待提高。四是水资源利用效率不高。2014年流域万元工业增加值用水量为69.9立方米，农田灌溉亩均用水量为452立方米，工业用水重复利用率在62％左右，城市供水管网漏损率普遍在20％左右，灌溉水利用系数0.45左右，工业用水重复利用率较低，城镇供水管网漏损率较大，节水管理与节水技术还比较落后，水资源浪费现象仍较严重。 开发利用与保护矛盾凸显，水生态保护与修复任务艰巨。不合理的开发利用对生态环境造成的不利影响逐步显现，水生态保护与修复压力增大。部分工程建设导致江湖连通性下降，造成水生生物生境变化，使得生物多样性下降、资源量降低。引水式电站和跨流域调水造成的流量减少甚至季节性脱流，湖泊围垦导致水生生境面积萎缩，影响长江生态安全。江河源头、重要水源区和生态脆弱区水土流失防治任务艰巨，岩溶地区和石漠化地区水土流失治理力度不足，生产建设造成的人为水土流失问题依然严重。岸线利用与保护的矛盾日益突出，局部江段开发利用程度高和利用效率低的问题同时存在，造成一方面岸线资源相对紧缺，一方面岸线资源浪费严重，加之局部岸线利用布局不合理，对防洪安全、河势稳定、供水安全及生态环境保护带来一定影响。 体制机制尚不健全，管理能力亟待提高。目前长江水资源保护的管理体制与机制尚不健全、制度与法规体系尚不完善、监测与监控能力尚显不足，与长江经济带建设对水资源保护的要求仍有较大差距。一是流域水资源法规体系尚不健全，水资源管理相关规划体系有待进一步加强和完善。二是跨部门、跨地区协调机制亟待建立健全，稳定增长的投入机制、公众参与机制尚待完善，生态补偿机制尚未形成。三是水量分配工作尚未完成，流域水资源统一调度秩序尚待建立。四是水功能区管理的基础工作有待加强，水功能区水域纳污能力和限排总量意见与水污染防治规划的有效衔接机制亟待建立，后续监督管理有待强化。五是监测和监控能力尚不能满足水资源管理和保护要求，入河排污口计量设施建设滞后，水资源监测评估能力和工作不足，省界和河流控制断面水质水量监测设施亟待配套完善。 新时期长江水资源保护工作的思路与措施 新时期长江水资源保护工作指导思想是：深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，走生态优先、绿色发展之路，把保护和修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。积极践行新时期水利工作方针，结合长江流域实际，实施最严格的水资源保护，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管，构建流域水资源合理配置与高效利用、江湖关系互利顺畅与和谐稳定、流域水质优良与生态良好的绿色生态廊道，为保障流域水安全和长江经济带发展提供重要支撑。 总体思路是：坚持“生态优先，强化保护；节水减污，量水而行；统筹兼顾，系统推进；依法管理，加强监督”的基本原则，从加强生态保护与修复、实行水资源消耗总量和强度双控制、加强水功能区纳污红线管理、加强水资源保护综合监测监控以及加强规划体系与政策法规建设等方面，逐步建立以实施最严格水资源管理制度为核心、统筹“水质-水量-水生态”的水资源保护管理体系。 新时期长江水资源保护工作主要任务与措施主要包括以下几个方面： 一是加强水生态保护与修复。大力推进长江中下游干流与洞庭湖、鄱阳湖等主要江湖生态修复，开展三峡库区、丹江口库区等重要水域水生态综合治理，实施岷江、湘江等重污染河流水环境综合治理。加大长江干支流源头的水源保护与涵养力度，加强干支流城市江段滨河岸边带生态修复，强化重要生境的保护和修复。实施生态补水和江湖连通工程，保障江源区、重点河湖生态环境需水。加强重要湿地保护，开展退田还湖、退耕还湿，严禁围垦占用湖泊，限期恢复已经侵占的水源涵养空间。探索建立流域河湖健康评估体系，研究建立流域生态用水及河流生态评价指标体系，开展流域重要河湖、湿地健康调查和评估。实施生态补水和江湖连通工程，保障江源区、主要高原湖泊湿地、巢湖、赣抚水系等河湖生态环境需水。加强对流域主要控制断面生态流量管理现状调查，进一步深化研究提出生态流量保障要求，强化监管力度，落实生态调度，保障长江干支流主要控制断面生态流量和水位。积极推进水生态文明城市试点的实施，做好试点建设的经验推广。强化岸线开发利用和保护总体规划的约束作用，按照规划确定的保护区、保留区、控制利用区和开发利用区等功能分区及管理要求，严格岸线分区管理和用途管制，促进岸线资源节约集约利用，构建科学有序、高效生态的岸线开发利用和保护格局。全面实施重要江河源头区、重要水源地水土保持预防保护工程，加快推进重点区域的水土流失综合治理，加大长江上中游地区、石漠化地区、革命老区、贫困人口集中区等特殊地区坡耕地综合整治，大力开展丹江口库区及上游等重要水源地和城镇周边的生态清洁小流域建设。依法加强生产建设项目水土保持管理，严格落实水土保持“三同时”制度。 二是实行水资源消耗总量和强度双控制。加快优化水资源配置格局，将用水总量控制指标分解落实到区域、水资源分区和河流水系基本控制断面。加快推进重要跨省河流以及供用水矛盾突出的中小河流水量分配工作，组织制定各行政区内主要江河流域水量分配方案，做好水资源优化配置。加强规划水资源论证，切实把水资源承载能力作为区域发展、城市建设和产业布局的重要条件，落实以水定域、以水定产。加强用水定额与计划管理，推进用水方式转变，建立节约用水投入机制，积极推进建立符合市场导向的水价形成机制。加强灌区节水改造，切实提高农田灌溉水有效利用系数，减少面源污染。严格落实节水“三同时”制度，大力开展高耗水、高污染工业行业节水改造；加快推进城镇公共供水管网改造，推广普及生活节水器具。严格建设项目取水许可审批限批制度，对超出红线指标的地区实行区域限批。进一步加强取水许可监督管理，切实落实审批项目监管责任。按照兴利服从防洪、区域服从流域、电调服从水调的原则，抓紧制定重要跨省江河水量调度方案和年度水量调度计划，加强流域水量统一调度，推进长江干支流控制性水库及下游引江枢纽等重要水工程统一调度管理。优化调度方案，建立以控制性水库为主的长江整体调度模型和水资源管理系统。 三是强化水功能区纳污红线管理。实施水污染防治行动计划，完善水功能区分级分类监督管理制度，健全水功能区水质达标评价和考核体系。落实已提出的限制排污总量意见，积极推进总磷等其他主要超标污染物的纳污能力核定和限制排污总量意见有关工作。加强对水功能区有污染隐患的特征污染物的调查监测。探索建立水功能区影响评价制度，完善水功能区监测管理制度，做好不达标水功能区通报预警和达标建设。优化入河排污口布局，编制入河排污口布局规划并对现有排污口进行优化调整。积极推进沿江主要城市和工业聚集区排污布局规划论证。严格入河排污口设置审批，加强监督检查，探索建立适应工业聚集区特点的入河排污口日常监管制度。完善入河排污口统计制度，建立入河排污口台账系统。编制并落实流域应急备用水源布局规划，从水源保护区隔离防护、污染源综合整治、生态修复与保护等方面实施重要饮用水水源地安全保障达标建设。强化应急管理，着力推进饮用水水源地风险防控工程和备用水源工程建设，实施农村饮水安全巩固提升工程，确保城乡饮用水安全。加强南水北调工程饮用水水源地保护。 四是加强水资源保护综合监测监控。加快推进流域省界、水系节点和引调水工程等重要控制断面、水功能区、取排水口、饮用水水源地、重要湿地、岸线和水域、水土流失、地下水、突发水事件等综合监测管理，强化实时监控，提高监督性巡测的针对性和时效性。开展长江干流主要城市江段近岸污染带监测评估。推进水生生物监测，加强日常监测工作，加强集中式地表水饮用水源地监测和应急监测。完善水资源保护监测站网及功能。推进资源信息整合，利用遥感、遥测、互联网和云技术等手段加强水资源保护动态监控，加强流域水资源保护综合监测站网建设，建立信息技术与管理业务深度融合，信息共享的综合管理现代化信息平台，注重提升监督性监测、巡测比测、突发水事件、河湖岸线、面源污染等综合监测监控水平，加强水资源保护监测监控设施和人才队伍建设。 五是加快推进规划体系和流域水法规建设。加快推进重点河流、主要支流和重要区域的水资源、河湖管理保护等规划的编制工作。重点推动沿江取水口、排污口和应急水源布局规划、长江岸线开发利用和保护总体规划的实施，加强水资源安全风险防控，严格规范相关涉水行为，着力强化规划对水资源保护的约束作用。将水资源规划中有关水资源配置、用水总量和强度双控制、水功能区限制纳污总量和水功能区水质达标控制性指标作为规划水资源论证的约束性指标。加强规划实施情况的监督检查，建立健全规划实施的评估制度。以《长江法》起草研究为核心，积极开展长江流域、汉江流域水资源保护立法前期研究工作，重点推进《长江流域控制性水库联合调度管理办法》、《汉江流域水量调度管理办法》等流域配套法规的制订，积极推动制定水资源保护相关地方法规，完善流域水法规体系。