2016年10月18日 来源: 长江水利网
加强长江水资源保护 保障流域水安全
水利部长江委副主任 陈琴
长江是中华民族的生命河，是中华民族发展的重要支撑，也是连接丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的重要纽带。当前，长江流域水资源开发利用与保护的矛盾日益突出，局部江段水质较差、重大水污染事件增多、上游水库群开发建设对生态环境影响日益明显……流域水安全问题依然严峻。保护好长江的水资源，是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的客观要求，是加强生态文明和长江经济带建设的必然需求，是积极践行新时期水利工作方针的重要举措，也是解决流域水安全问题，助力全面建成小康社会的必然要求。
长江水资源保护面临的新形势
习总书记系列重要讲话为长江水资源保护工作指明了方向。党的十八大以来，习近平总书记多次就治水兴水发表重要论述。习总书记关于保障国家水安全的重要讲话，提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路深刻回答了我国水治理中的重大理论和现实问题，给水资源保护工作赋予了新内涵、新任务、新要求。2016年1月5日习总书记在重庆推动长江经济带发展座谈会上提出当前和今后相当长一个时期要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发，要用改革创新的办法抓长江生态保护。2016年1月26日习总书记在中央财经领导小组第十二次会议上再次强调，推动长江经济带发展，理念要先进，坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提。这就要求我们必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位，围绕修复长江生态环境的重大任务，将习总书记系列重要讲话精神贯彻落实到长江流域水资源保护工作的各方面和全过程，加快实现从粗放用水向节约用水转变，从供水管理向需水管理转变，从局部治理向系统治理转变，从注重行政推动向坚持两手发力、实施创新驱动转变，统筹解决水安全问题，促进人水和谐，使长江母亲河永葆生机活力。
加快推进生态文明建设为长江水资源保护工作提供了新的机遇。党中央、国务院出台了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》《关于加快推进生态文明建设的意见》《水污染防治行动计划》等文件，长江经济带建设上升为国家战略。作为生态文明建设的先行示范带，建设绿色生态廊道成为长江经济带建设的主要任务。这就要求我们必须加强用水需求管理，促进人口、经济与水资源相均衡，建设节水型社会，实施水污染防治行动计划，严格饮用水源保护，加强重点流域、区域水污染防治和湖泊生态环境保护，严格入河（湖）排污管理，推进地下水污染防治。同时，这些新战略新政策要求更好的发挥流域管理机构在水资源保护中的指导、协调作用，统筹协调长江流域保护中水资源开发利用红线、用水效率红线、水功能区限制纳污红线划定和落实，水资源分配、保护与统一调度等重大问题。
国家治理体系和治理能力现代化为长江水资源保护工作带来了新的挑战。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求，健全政绩考核制度，完善政绩考核办法；完善责任追究制度，建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。这就要求我们必须充分考虑保护长江的公益性、基础性、战略性特点，加快长江水资源保护管理体制改革，深化水行政审批制度改革，加强水生态文明制度建设，落实最严格水资源管理制度，建立严格的河湖管理与保护制度，维护江河湖泊资源功能和生态功能，不断推进长江保护体系与治理能力现代化，不断提高依法保护长江的水平，支撑流域经济社会可持续发展。
最严格水资源管理制度对长江水资源保护工作提出了总体要求。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会”。长江目前水资源短缺和用水浪费并存，生态脆弱和开发过度并存，污染治理和超标排放并存。这就要求我们必须适应和引领经济发展新常态，加快转变高消耗的发展方式，强化节约集约利用资源。要充分发挥水资源三条红线的倒逼机制，推进产业结构调整和区域经济布局优化，实现经济社会发展与水资源和水环境承载能力相协调，推动绿色循环低碳发展。
长江水资源保护存在的主要问题
随着长江水资源保护工作的逐步加强，流域用水秩序不断规范，水污染恶化趋势得到有效遏制，干流水质状况总体良好，水安全保障能力得到了提高，为流域经济社会长期平稳较快发展和社会和谐稳定提供了有力的支撑和保障。但是，随着长江流域经济社会的快速发展，污废水排放量逐年增加，局部城市江段和部分支流污染依然严重，重要湖泊富营养化问题未得到根本好转，饮用水水源地安全保障与人民群众需求尚有一定差距，水土流失及岩溶地区治理力度不足，岸线开发利用与保护矛盾日益突出，水资源保护的体制与机制、法规体系、监测监控能力与新的要求仍有较大差距，水资源保护形势依然严峻。
局部区域水污染问题突出，突发水污染风险增大。长江流域总体水质较好，但部分支流水质较差，局部城市江段和部分湖泊水污染较为严重。长江上游的岷江、沱江，乌江中下游、汉江唐白河及部分丹江口入库支流、湖口以下的部分支流水体污染严重。城市江段由于排污集中，形成明显的岸边污染带，部分城市江段取、排水口犬牙交错，威胁城市饮用水安全。2014年长江流域（不含太湖水系）56个主要湖泊中，全年期水质符合Ⅰ～Ⅲ类标准的湖泊仅有14个，中度及重度富营养化的湖泊有19个，国家重点治理的滇池、巢湖均未明显改善，处于轻度到中度富营养化，评价的311个水源地中,年度水质合格的占比82.6%，水源地水质安全保障不足，长江中下游等经济发达地区出现不同程度的水质性缺水。此外，目前沿江分布着五大钢铁基地、七大炼油中心，还有一批有色金属基地、机械工业基地和石油化工基地。据不完全统计，长江沿岸化工企业约占全国的1/2；省级以上工业园区和经济开发区约占全国的1/3；入河排污口约占全国的1/3。水污染高风险行业的沿江沿岸密集布局，使重大水污染事件风险防范的压力增大，化工园区和危化码头等突发水污染事件引发的次生水污染、水生态破坏等问题也不容忽视。
水资源供需矛盾逐渐加剧，供水保障能力仍显不足。长江流域地域广阔，水资源时空分布不均，已建工程调控能力不足，局部地区和部分时段水资源供需矛盾突出。一是西部高原地区和中部丘陵山区水源工程建设不足，已建工程对天然径流的调蓄能力较低，工程性缺水现象较为普遍。二是部分调水工程对水源所在区域或河段水资源可持续利用带来一定影响，对区域水资源水环境承载能力带来一定压力；长江上游干支流控制性水利水电工程的陆续建成投运导致长江中下游水文情势发生变化，也给长江中游干流两岸的供水、灌溉带来一定的影响。三是部分重点地区水资源保障程度不高。随着长江经济带城镇化、工业化和农业现代化的快速推进，四川天府新区、滇中高原、黔中地区、衡邵干旱走廊、吉泰盆地、鄂北岗地等重要战略区域和传统干旱区域水资源供需矛盾突出，水资源统筹调配能力不足，区域供水保证率和应急供水能力亟待提高。四是水资源利用效率不高。2014年流域万元工业增加值用水量为69.9立方米，农田灌溉亩均用水量为452立方米，工业用水重复利用率在62％左右，城市供水管网漏损率普遍在20％左右，灌溉水利用系数0.45左右，工业用水重复利用率较低，城镇供水管网漏损率较大，节水管理与节水技术还比较落后，水资源浪费现象仍较严重。
开发利用与保护矛盾凸显，水生态保护与修复任务艰巨。不合理的开发利用对生态环境造成的不利影响逐步显现，水生态保护与修复压力增大。部分工程建设导致江湖连通性下降，造成水生生物生境变化，使得生物多样性下降、资源量降低。引水式电站和跨流域调水造成的流量减少甚至季节性脱流，湖泊围垦导致水生生境面积萎缩，影响长江生态安全。江河源头、重要水源区和生态脆弱区水土流失防治任务艰巨，岩溶地区和石漠化地区水土流失治理力度不足，生产建设造成的人为水土流失问题依然严重。岸线利用与保护的矛盾日益突出，局部江段开发利用程度高和利用效率低的问题同时存在，造成一方面岸线资源相对紧缺，一方面岸线资源浪费严重，加之局部岸线利用布局不合理，对防洪安全、河势稳定、供水安全及生态环境保护带来一定影响。
体制机制尚不健全，管理能力亟待提高。目前长江水资源保护的管理体制与机制尚不健全、制度与法规体系尚不完善、监测与监控能力尚显不足，与长江经济带建设对水资源保护的要求仍有较大差距。一是流域水资源法规体系尚不健全，水资源管理相关规划体系有待进一步加强和完善。二是跨部门、跨地区协调机制亟待建立健全，稳定增长的投入机制、公众参与机制尚待完善，生态补偿机制尚未形成。三是水量分配工作尚未完成，流域水资源统一调度秩序尚待建立。四是水功能区管理的基础工作有待加强，水功能区水域纳污能力和限排总量意见与水污染防治规划的有效衔接机制亟待建立，后续监督管理有待强化。五是监测和监控能力尚不能满足水资源管理和保护要求，入河排污口计量设施建设滞后，水资源监测评估能力和工作不足，省界和河流控制断面水质水量监测设施亟待配套完善。
新时期长江水资源保护工作的思路与措施
新时期长江水资源保护工作指导思想是：深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，走生态优先、绿色发展之路，把保护和修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。积极践行新时期水利工作方针，结合长江流域实际，实施最严格的水资源保护，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管，构建流域水资源合理配置与高效利用、江湖关系互利顺畅与和谐稳定、流域水质优良与生态良好的绿色生态廊道，为保障流域水安全和长江经济带发展提供重要支撑。
总体思路是：坚持“生态优先，强化保护；节水减污，量水而行；统筹兼顾，系统推进；依法管理，加强监督”的基本原则，从加强生态保护与修复、实行水资源消耗总量和强度双控制、加强水功能区纳污红线管理、加强水资源保护综合监测监控以及加强规划体系与政策法规建设等方面，逐步建立以实施最严格水资源管理制度为核心、统筹“水质-水量-水生态”的水资源保护管理体系。
新时期长江水资源保护工作主要任务与措施主要包括以下几个方面：
一是加强水生态保护与修复。大力推进长江中下游干流与洞庭湖、鄱阳湖等主要江湖生态修复，开展三峡库区、丹江口库区等重要水域水生态综合治理，实施岷江、湘江等重污染河流水环境综合治理。加大长江干支流源头的水源保护与涵养力度，加强干支流城市江段滨河岸边带生态修复，强化重要生境的保护和修复。实施生态补水和江湖连通工程，保障江源区、重点河湖生态环境需水。加强重要湿地保护，开展退田还湖、退耕还湿，严禁围垦占用湖泊，限期恢复已经侵占的水源涵养空间。探索建立流域河湖健康评估体系，研究建立流域生态用水及河流生态评价指标体系，开展流域重要河湖、湿地健康调查和评估。实施生态补水和江湖连通工程，保障江源区、主要高原湖泊湿地、巢湖、赣抚水系等河湖生态环境需水。加强对流域主要控制断面生态流量管理现状调查，进一步深化研究提出生态流量保障要求，强化监管力度，落实生态调度，保障长江干支流主要控制断面生态流量和水位。积极推进水生态文明城市试点的实施，做好试点建设的经验推广。强化岸线开发利用和保护总体规划的约束作用，按照规划确定的保护区、保留区、控制利用区和开发利用区等功能分区及管理要求，严格岸线分区管理和用途管制，促进岸线资源节约集约利用，构建科学有序、高效生态的岸线开发利用和保护格局。全面实施重要江河源头区、重要水源地水土保持预防保护工程，加快推进重点区域的水土流失综合治理，加大长江上中游地区、石漠化地区、革命老区、贫困人口集中区等特殊地区坡耕地综合整治，大力开展丹江口库区及上游等重要水源地和城镇周边的生态清洁小流域建设。依法加强生产建设项目水土保持管理，严格落实水土保持“三同时”制度。
二是实行水资源消耗总量和强度双控制。加快优化水资源配置格局，将用水总量控制指标分解落实到区域、水资源分区和河流水系基本控制断面。加快推进重要跨省河流以及供用水矛盾突出的中小河流水量分配工作，组织制定各行政区内主要江河流域水量分配方案，做好水资源优化配置。加强规划水资源论证，切实把水资源承载能力作为区域发展、城市建设和产业布局的重要条件，落实以水定域、以水定产。加强用水定额与计划管理，推进用水方式转变，建立节约用水投入机制，积极推进建立符合市场导向的水价形成机制。加强灌区节水改造，切实提高农田灌溉水有效利用系数，减少面源污染。严格落实节水“三同时”制度，大力开展高耗水、高污染工业行业节水改造；加快推进城镇公共供水管网改造，推广普及生活节水器具。严格建设项目取水许可审批限批制度，对超出红线指标的地区实行区域限批。进一步加强取水许可监督管理，切实落实审批项目监管责任。按照兴利服从防洪、区域服从流域、电调服从水调的原则，抓紧制定重要跨省江河水量调度方案和年度水量调度计划，加强流域水量统一调度，推进长江干支流控制性水库及下游引江枢纽等重要水工程统一调度管理。优化调度方案，建立以控制性水库为主的长江整体调度模型和水资源管理系统。
三是强化水功能区纳污红线管理。实施水污染防治行动计划，完善水功能区分级分类监督管理制度，健全水功能区水质达标评价和考核体系。落实已提出的限制排污总量意见，积极推进总磷等其他主要超标污染物的纳污能力核定和限制排污总量意见有关工作。加强对水功能区有污染隐患的特征污染物的调查监测。探索建立水功能区影响评价制度，完善水功能区监测管理制度，做好不达标水功能区通报预警和达标建设。优化入河排污口布局，编制入河排污口布局规划并对现有排污口进行优化调整。积极推进沿江主要城市和工业聚集区排污布局规划论证。严格入河排污口设置审批，加强监督检查，探索建立适应工业聚集区特点的入河排污口日常监管制度。完善入河排污口统计制度，建立入河排污口台账系统。编制并落实流域应急备用水源布局规划，从水源保护区隔离防护、污染源综合整治、生态修复与保护等方面实施重要饮用水水源地安全保障达标建设。强化应急管理，着力推进饮用水水源地风险防控工程和备用水源工程建设，实施农村饮水安全巩固提升工程，确保城乡饮用水安全。加强南水北调工程饮用水水源地保护。
四是加强水资源保护综合监测监控。加快推进流域省界、水系节点和引调水工程等重要控制断面、水功能区、取排水口、饮用水水源地、重要湿地、岸线和水域、水土流失、地下水、突发水事件等综合监测管理，强化实时监控，提高监督性巡测的针对性和时效性。开展长江干流主要城市江段近岸污染带监测评估。推进水生生物监测，加强日常监测工作，加强集中式地表水饮用水源地监测和应急监测。完善水资源保护监测站网及功能。推进资源信息整合，利用遥感、遥测、互联网和云技术等手段加强水资源保护动态监控，加强流域水资源保护综合监测站网建设，建立信息技术与管理业务深度融合，信息共享的综合管理现代化信息平台，注重提升监督性监测、巡测比测、突发水事件、河湖岸线、面源污染等综合监测监控水平，加强水资源保护监测监控设施和人才队伍建设。
五是加快推进规划体系和流域水法规建设。加快推进重点河流、主要支流和重要区域的水资源、河湖管理保护等规划的编制工作。重点推动沿江取水口、排污口和应急水源布局规划、长江岸线开发利用和保护总体规划的实施，加强水资源安全风险防控，严格规范相关涉水行为，着力强化规划对水资源保护的约束作用。将水资源规划中有关水资源配置、用水总量和强度双控制、水功能区限制纳污总量和水功能区水质达标控制性指标作为规划水资源论证的约束性指标。加强规划实施情况的监督检查，建立健全规划实施的评估制度。以《长江法》起草研究为核心，积极开展长江流域、汉江流域水资源保护立法前期研究工作，重点推进《长江流域控制性水库联合调度管理办法》、《汉江流域水量调度管理办法》等流域配套法规的制订，积极推动制定水资源保护相关地方法规，完善流域水法规体系。
