常纪文
习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，新形势下推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展的关系。这是对长江经济带绿色协同发展的基本要求。深入推进长江经济带绿色协同发展，应加强体制、法制和机制3方面的改革创新。
长江经济带绿色协同发展的体制改革
目前，国家和地方都出台了促进长江经济带绿色发展的综合性措施。例如，湖北率先编制实施了《湖北长江经济带生态保护和绿色发展总体规划》，配套编制实施生态环境保护、综合立体绿色交通走廊建设、产业绿色发展、绿色宜居城镇建设、文化建设等5部专项规划，修改完善了多部规划，力争全面推动长江经济带发展。
那么，如何把长江流域生态系统的整体性、长江流域的系统性和保护措施的综合性相结合，是长江经济带绿色协同发展监管体制改革的关键。习近平总书记强调，长江经济带作为流域经济，涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地、环境等多个方面，是一个整体，必须全面把握、统筹谋划。行政监管的方式方法若与生态环境的系统性有机契合，则监管绩效可达到最大化。但是，在具体监管中，行政监管具有社会性，一个监管对象的社会属性具有多面性，因此，一个专业的监管体系又难以全部涵盖生态环境的各要素。也就是说，生态环境监管的社会性与生态环境的自然性很难百分之百契合。这就需要加强统筹。为此，笔者认为，要统筹处理好5个关系：
一是山水林田湖草的统筹监管关系。应根据《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》的要求，按流域设置环境监管和行政执法机构，遵循生态系统整体性系统性及其内在规律，将流域作为管理单元，统筹上下游左右岸，理顺权责，优化流域环境监管和行政执法职能配置，促进流域内山水林田湖草的统筹保护。
二是处理好流域监管整体性和属地监管区域性的关系。流域统筹监管是必要的，但是在转型期，仍然需要继续发挥流域沿岸各行政区域的属地监管作用。如果缺乏属地监管的支撑，流域监管的作用就会虚化。下一步，要厘清流域监管机构和属地监管机构的职责关系。
三是处理好上游、中游和下游的关系，处理好流域对岸行政区域之间的关系，健全流域综合断面考核机制，通过生态补偿、生态损害赔偿、流域生态环境预警、流域生态环境事件应急等措施，促进监管的协同化。
四是处理好生态环境保护中的生产和生活污染监管关系、工业和农业污染监管关系、城市和乡村环境监管关系，确保生态环境监管工作的均衡化。
五是明晰农业农村、水利、能源、自然资源、应急管理、交通运输等部门的监管职责，统筹岸上、岸边与滩涂，统筹水上、水中与水底，正确处理防洪、通航、发电的关系，协调好砂石资源监管、岸堤防洪监管、交通监管、水工程监管、水灾害防治、渔业监管、农业监管、能源监管的关系。基于此，在部门现有职责的基础上，建议建立长江经济带各部门的职责清单。
长江经济带绿色协同发展的法制建设
首先，创新立法理念，实行综合立法。要从长江流域山水林田湖草的生态属性和社会属性考虑，将生态文明建设和山水林田湖草一体化保护作为立法基本理念，以改善水资源质量、水环境质量为核心，以维护水生态安全为立法的直接目标，上下联动，打破要素、区域界线，改革监管体制、制度和机制，对整个流域系统实施统一保护和监管，增强长江流域山水林田湖草综合管理的系统性、协同性。
其次，积极开展立法，填补立法空白。在综合性法律制定方面，基于流域管理的自然特性和流域综合管理的必然趋势，建议制定《流域管理法》作为流域治理的基本法，对流域资源保护和利用、防汛抗洪、生态保护、污染防治等的管理体制、制度、机制作出基本规定，并着重对流域综合监管、流域生态补偿、流域法律责任等方面进行规范。在专门性法律方面，建议积极推动《长江保护法》出台，建立以持续改善长江水质、改善长江水生态、丰富水资源为中心的流域绿色监管模式。如果短期内出台有困难，可先制定《长江流域保护条例》等。
第三，推进立法修改，增强立法时效。修订《水污染防治法》《水法》《水土保持法》《森林法》《农业法》等法律法规时，应在山水林田湖草一体化保护的理念下，做好相关法律条款的衔接工作。例如，在饮用水水源保护方面，建议增加水量和水生态保护的内容，并进一步明确相关部门职责；加快推进长江流域水生态红线管控的法制化。
此外，中共中央、国务院以及流域内各省级党委和政府要联合制定文件，加强各区域绿色协同发展的党政同责法制建设，加强各区域生态文明建设目标评价考核法制建设，通过权力清单建设，增强绿色发展“党政同责”“一岗双责”和失职追责的操作性。
长江经济带绿色协同发展的机制创新
一是建立流域内统一的生态信息公开机制。建议按照《关于全面推进政务公开工作的意见》的改革要求，出台《长江经济带政府信息公开办法》，提高长江经济带各地方政府公开信息的范围，如生态环境保护政策和立法、项目审批、环境执法、行政处罚、资源环境承载能力预警、环境污染应急、产业结构布局、招商引资政策等情况，进一步加强长江经济带绿色发展的透明度建设，确保投资者和全社会享有知情权。
二是建立流域内统一的生态环境执法监管与目标考核措施。建议借鉴湖南省政府制定《湖南省行政程序规定》的做法，由国务院试点制定《长江经济带行政程序条例》，统一长江经济带的行政执法尺度、方法和标准，使行政管理和执法监督制度化、规范化和程序化。修改《行政诉讼法》，允许原告就部分抽象性行政行为提起行政诉讼，确保流域内市场竞争和管理环境的依法、公开、透明；允许流域内的检察机关提起跨行政区域的环境公益诉讼。在《生态环境损害赔偿制度改革方案》的基础上，总结经验，制定《环境损害赔偿法》，进一步提高环境违法成本，倒逼企业遵守环境法律法规，形成尊重环境价值的氛围。按照国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》的要求，尽快制定《排污许可证条例》，推行环境保护的综合许可，把许可管理和环评审批、“三同时”自主验收相衔接，成为企业环境管理制度的核心。开展中央和省级环境保护督察“回头看”工作。制定实施细则，开展生态文明建设目标的评价和考核工作，倒逼地方产业优化升级，促进地方绿色发展。
三是建立流域内统一的绿色信用管理体系。按照《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》等改革文件的要求，制定《信用管理法》或《信用管理条例》，整合环境保护守法信用、安全生产守法信用等守法信用管理措施，在长江经济带试点开展统一的信用体系建设，建立统一的生产经营者信用管理制度。强化市场主体责任，加大生态环境损害的惩罚性赔偿力度。另外，加强环境影响评价、环境检测等技术服务机构的信用评估，在政府退出的一些监管领域，提升其对企业的专业化服务水平。
此外，还应加强区域生态环境保护协商合作机制建设，加强长江经济带统一的市场竞争机制建设、协同创新机制建设和人才流动激励机制建设。通过机制创新，提升流域内各区域绿色协同发展的能力和水平。
作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 2018年5月8日
