“‘十三五’前四年，鄂尔多斯新增能耗总量3033万吨标准煤，超出‘十三五’控制目标2433万吨标准煤，增量全区第一；单位GDP能耗累计上升53.8%，升幅全区第一。2020年前三季度，继续延续前四年态势，能耗同比增长14.4%，单位GDP能耗上升16.7%。”
“乌兰察布市能耗总量快速增长，单位GDP能耗大幅上升，‘十三五’前四年，全市新增能耗958万吨标准煤，占全区新增能耗的14.6%，超出‘十三五’控制目标703万吨标准煤，单位GDP能耗累计上升35.3%。”
日前，内蒙古自治区发改委就能源消费总量和能耗强度控制（以下简称能耗“双控”）不力问题，约谈乌兰察布、鄂尔多斯两地并提出警告。据记者了解，包括乌、鄂两地在内，内蒙古12个盟市无一完成“十三五”能耗强度下降目标，自治区“十三五”“双控”任务落空。
值得关注的是，内蒙古并非个例。尽管“十三五”考核结果尚未公布，但目前全国已有多地提出能耗“双控”压力巨大，并就“十四五”用能缺口表达急切担忧。一边是节能减排的刚性任务，一边是能源需求的日益增长，“双控”难题该如何破解？
除了西部，东中部省份“双控”达标也不轻松
“目前时机不成熟，不方便对外发声。‘十三五’期间没有完成指标，‘十四五’怎么做，还要先等国家下达新任务。”面对记者关于“自治区‘十四五’‘双控’怎么做”的提问，内蒙古发改委办公室相关人士如是回应。
“高耗能项目上马过快过多，是导致当地用能大增的主要原因。内蒙古最大竞争力之一，就是煤炭等能源产品具有价格优势，因此粗放用能现象非常普遍，能效水平长期远低于全国平均值。存量没有做好，新增项目也未能有效控制化石能源消费。”一位来自国家发改系统的专家直言。
陕西省发改委相关负责人也称，当地能耗压力主要来自新增项目——全省仅2020年投产或达产的耗能量大的项目就有14个，预计将新增能耗397万吨标准煤。“按规上工业用能占全社会用能的70%测算，预计2020年全社会新增能耗567万吨标准煤，超出控制目标158万吨。”
据记者了解，除了西部，东中部省份“双控”达标也不轻松。上述专家举例，“十三五”期间，浙江一次能源消费增量控制目标为2380万吨标准煤，但当地有个新增项目的能耗增量高达4080万吨标准煤，这一项目投产也就意味着浙江省能耗“双控”任务将难以完成。“重大耗能项目大量建成投产，正是多地‘双控’难以达标的主要原因。”
湖北省某地市政府相关负责人告诉记者，湖北省政府于2020年4月发布《关于加快推进重大项目建设着力扩大有效投资的若干意见》，明确提出“2020年新建并于‘十四五’时期投产的重大项目，按照国家产业布局规划、开工投产计划批准建设，可不受能耗总量指标约束。”“按照文件，2020年投产的重大项目所产生能耗，待‘十三五’规划执行结束后，结合全省能耗强度目标完成情况统筹处理。正因为有了上述文件，我们才放心签下一个百亿元现代煤化工项目，原计划赶在2020年底前开工。目前，项目其他前期工作都已准备就绪，然而由于全省‘十三五’双控压力大，直到现在也没能解决项目用能指标，问题十分棘手。”
“能耗‘双控’不是盲目停止发展耗能项目，而是要把产业要素尽量向高端方向集中”
重压之下，内蒙古初步提出，自今年1月1日起，不再审批电石、电解铝、焦炭等新增产能，除国家布局的现代煤化工项目外，“十四五”原则上不再审批新的煤化工项目。对于已经批复、尚未开工的项目，将视情况停缓建一批。
但在多位业内人士看来，能耗“双控”并非简单“一停了之”，也不是一味拒绝化石能源项目。
“化石能源富集区希望将资源优势转化为经济优势，带动地方发展及能源资源高效利用，思路有其合理性。但问题在于如何转化，不能以简单粗放的方式，让低端产业占用过多能耗指标。”石油和化学工业规划院副院长李志坚举例，近年来，焦化、合成氨、烧碱、电石等传统高耗能产业在内蒙古大批上马，部分产能并非国家鼓励的清洁高效利用方式，甚至有部分产品在东部地区迫于节能减排压力已关停淘汰。表面上看，这些项目对地方经济有贡献，但如果仅仅是简单复制、转移，从全国布局来看并没有真正提高发展质量，不但浪费地方用能指标，还留下大量排放，得不偿失。“所以，能耗‘双控’不是盲目停止发展耗能项目，而是要把产业要素尽量向高端方向集中，实施高质量发展，在耗费同等能源资源的条件下创造更多价值。这就要求地方政府根本转变发展思路，‘双控’不是节能一个部门的事情。”
陕西发改委人士坦言，预计“十四五”全省能源消费总量年均增长12.3%，万元GDP能耗是“十三五”末期的1.15倍，如何平衡用能缺口是关键难题。“陕西作为煤油气资源丰富的能源大省，目前处于追赶超越发展阶段，短期内能源化工等产业仍是支柱。我们已出台并严格落实多项措施，坚持汰劣扶优，为优质项目腾挪能耗指标空间。但因对能源资源的依赖性较大，目前面临经济增长需求受能源‘双控’指标制约等问题。”
“既要确保‘双控’任务达标，又要释放经济活力，还要兼顾地区之间公平，是能耗工作面临的重大挑战。”上述专家表示，推行“双控”制度，初衷在于抑制不合理的能源需求，而不是不让消费。“地方赶超发展的想法没有错，但更要结合资源禀赋、产业基础、终端市场等条件，优化资源配置，绝不是有多少上多少项目。”
“指标设定本身就存在不合理之处”“要强化奖惩机制，否则，‘双控’将大打折扣”
记者在调研中发现，除了地方的工作做得不到位，现行“双控”制度自身也存在诸多问题。
上述专家表示，能源需求与经济形势紧密挂钩，后者是制定“双控”方案的主要参考。“分配‘十三五’能耗指标时，主要参考了各地‘十三五’规划纲要。但在具体执行过程中，有的地区未必能按目标推进，有的地区却实现了‘超标’发展。这样一来,指标设定本身就存在不合理之处。”
据介绍，现行“简单平衡、逐级分解、机械执行”的能源消费总量管理方式，也存在漏洞。以现代煤化工为例，部分项目能效已达世界先进水平，但因自身规模大、能耗总量高，因此难以通过节能审查。相比之下，一些单体规模小、技术水平一般的项目反而畅通无阻，明显有违“双控”提升能效的初衷。
另外，中国石油和化学工业联合会煤化工专委会副秘书长王秀江表示，应对新建石化项目用作原料、材料的能耗进行单独核算。“相比其他耗煤产业，煤化工存在原料用煤与燃料用煤之分，前者进入工艺系统、转变为化工产品，相当于煤炭形态的转变，并不是作为燃料直接烧掉。在同一项目中，原料煤和燃料煤比例约为3:1，但目前所有用煤全部作为一次能源消耗计入指标。”
据上述专家介绍，大型石化项目也存在类似情况。若能按照科学核减方式，将用作原料、材料的能源消费量区别对待，“十三五”纳入“双控”考核的能源消费总量可核减7760万吨标准煤，约占全国增量控制目标的12%。
此外，长期缺乏强有力的监督机制也影响着“双控”执行力度和效果。“有的地区定期通报完成情况，有的地区会约谈问责，但也有的仅仅走过场、聊一聊，连信息都不公开。即便到了国家层面，目前也未采取严格有效的处罚措施，主要是在考核报告中予以通报。面对大型耗能项目，一边是带动税收、就业的‘大肥肉’，一边是能耗‘双控’任务，不少地区一权衡就把后者给权衡掉了。”一位不愿具名的地方负责人提出，“因此，要强化奖惩机制，否则，‘双控’的效果将大打折扣。”
