《玉树州积极"备考"三江源国家公园体制试点 》

  • 来源专题:长江流域资源与环境知识资源中心 | 领域情报网
  • 发布时间:2017-05-11
  • 2017年05月09日 08:01:48来源: 青海日报

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    原标题:玉树州积极“备考” 三江源国家公园体制试点

    本报玉树讯 (记者 张多钧) 今年是三江源国家公园体制试点的“大考”之年, “两年完成体制试点任务”目标落实之年,实现三江源国家公园建设“三步走”的关键之年,玉树藏族自治州全力以赴积极“备考”三江源国家公园体制试点。

    今年,玉树州按照“强化组织、精细管理、科学运行、高效快捷”的要求,建立健全党政管理、行政执法、财务管理等规章制度。完善体制机制,配合三江源国家公园管理局开展生态保护和建设、城镇和基础设施、社区发展、生态体验和环境教育、产业发展和特许经营5个专项规划和黄河源园区规划编制工作,并建立完善园区项目储备库。扎实做好2016年至2017年度环境保护督查问题清单中整改任务的整改工作,迎接中央环保督察组检验。

    实施2017年基础设施项目建设,完成园区3个标志性建筑、6个基础门禁、4个综合服务中心、6个一类保护站标准化建设、8个二类保护站标准化建设、7个三江源自然保护分区派出所建设项目和昂赛乡至果道沟80公里、扎青乡至昂闹村70公里园区巡护道路建设,完成杂多生活垃圾热分解处理和可可西里索南达杰保护站分散式污水处理示范项目。落实园区生态管护“一户一岗”政策,健全生态管护公益岗位考核机制,借鉴黄河源管委会“生态管护+基层党建+维护稳定+精准脱贫+民族团结+精神文明”六位一体网格管理模式,创新一套“权责挂钩、奖惩挂钩”的动态管护模式,全面开展生态管护岗位绩效考核。全面落实园区新一轮草原补奖政策,推进园区内草原确权承包登记试点工作,以牧业合作社为抓手,积极开展牧民生产经营创新工作。

    推进可可西里遗产提名地环境综合整治和保护管理设施建设,完善可可西里遗产提名地环境监测系统。加大综合执法力度,开展以专项行动和巡护执法,全面开展森林草原防火工作,确保园区内外自然资源和生态资源的安全。

    对管理人员、技术人员、执法人员、生态管护公益岗位管护员进行专题培训和精准培训,全面提升工作水平和能力。推广杂多县垃圾分类收集、宣教、管理经验。主动与媒体建立广泛联系,强化舆论引导,利用节庆活动、网络、微信、微博等平台,加大宣传推介,提升园区的知名度和美誉度。深入开展“两学一做”学习教育,扎实开展园区党的建设、民族团结先进区创建、精神文明建设工作,以党建促园区建设。

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    • 作者: 程晖 来源:中国经济导报 字数:4529 中华水塔·鄂陵湖。王建军/供图 中国经济导报记者|程晖 三江源地处青藏高原腹地,是长江、黄河、澜沧江的发源地,是我国淡水资源的重要补给地,是高原生物多样性最集中的地区,是亚洲、北半球乃至全球气候变化的敏感区和重要启动区,特殊的地理位置、丰富的自然资源、重要的生态功能使其成为我国重要生态安全屏障。 三江源地区的生态安全关系到全国的生态安全和中华民族的长远发展。日前,国家发展改革委公布《三江源国家公园总体规划》,旨在破解“九龙治水”体制机制藩篱,从根本上实现自然资源资产管理与国土空间用途管制的“两个统一行使”,这有利于实行最严格的生态保护,加强对“中华水塔”、地球“第三极”和山水林田湖草重要生态系统的永续保护,筑牢国家生态安全屏障等。 三江源国家公园建设的时间表是什么?目前建设的情况如何?国家公园建成后对生态保护起到什么作用?将来普通公民如何进入国家公园且应注意什么?日前,中国经济导报记者采访了有关的学者和地方管理部门。 我国首个试点努力提供示范借鉴 在规划中,对于三江源国家公园建设已有明确的时间:近期目标为,2020年正式设立三江源国家公园。国家公园体制全面建立,法规和政策体系逐步完善,标准体系基本形成,管理运行顺畅。而中期目标为,到2025年,保护和管理体制机制不断健全,法规政策体系、标准体系趋于完善,管理运行有序高效。远期目标则为,到2035年,保护和管理体制机制完善,行政管理范围与生态系统相协调,实现对三大江河源头自然生态系统的完整保护,园区范围和功能优化,山水林田湖草生态系统良性循环,生物多样性更加丰富,建立起生态保护的典范,并成为我国国家公园的典范,建成现代化国家公园。 青海三江源国家公园管理局副局长田俊量告诉中国经济导报记者,2016年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《试点方案》,确立了三江源国家公园体制试点的启动推进。青海省委省政府把三江源国家公园体制试点作为重大改革工程,举全省之力予以推进,专门成立了由省委书记和省长担任双组长的三江源国家公园体制试点领导小组,为确保国家公园建设科学推进,立即组织开展国家公园规划编制工作,三江源国家公园管理局牵头负责,委托中国国际工程咨询公司组织编制《三江源国家公园总体规划》。 “《总体规划》的编制,自2016年6月启动至国家发展改革委印发,历时20个月,凝聚了多方智慧,付出了艰苦努力。”田俊量介绍。其中,国内生态、环境、经济、社会、科教、社区、管理等各方面专家近百人参加了规划编制,并先后组织了7次实地调研,深入三江源地区,分别对长江源、黄河源、澜沧江源三个园区开展了调研。作为全国首个国家公园规划,国内外鲜有可资借鉴经验,编制组积极研究学习参考,制定工作方案和规划大纲,三江源国家公园体制试点领导小组多次研究审定,反复修改,仅提交讨论、征求意见稿先后形成30余稿。通过研讨会、座谈会、咨询会、专题会、审查会及函询、网上征求意见等多种方式开展了50多次意见征求,征集了数百条意见建议。2016年9月规划形成初稿后,省体制试点领导小组立即安排征求省直有关部门和玉树、果洛州及玛多、杂多、治多、曲麻莱县党委政府,以及园区管理机构的意见,并与州县人大代表、政协委员和当地群众进行座谈,听取他们意见建议。规划基本成熟提交预审查后,中央编办、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家旅游局、国家文物局、国家海洋局、国务院法制办等建立国家公园体制试点领导小组成员单位陆续向国家发展改革委反馈意见。中央财办、中央改革办等有关部门领导也多次审阅,提出修改意见。“作为我国首个国家公园体制试点,开门编制规划,做到高站位、具前瞻、可操作,承担好体制试点排头兵和国家公园建设先行者的角色,努力为其它国家公园建设提供示范。” 根据规划,以2015年为基础数据本底年,到2020年该试点高寒草原植被覆盖度有望提高2~3个百分点,野生动物种群数量提高20%,荒漠面积将得到控制。到2020年,该试点区内生活垃圾无害化处理率有望达到100%,园区牧民人均年纯收入达到10500元,园内人口有所下降。 国家公园设立后的10余年间,三江源地区将进一步引领改革、探索创新。到2035年,三江源国家公园将全面达成远期目标,实现对三大江河源头自然生态系统的完整保护,全面建立国家公园制度、标准、机构运行、科技支撑等相关体系,成为我国各国家公园中生态保护、体制创新的典范。 普通公民可通过预约到国家公园进行生态体验接受环境教育 “国家公园”的概念源自美国,最早由美国艺术家乔治·卡特林首先提出。1832年,他在旅行的路上,对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑。他写到,“它们可以被保护起来,只要政府通过一些保护政策设立一个国家公园,其中有人也有野兽,所有的一切都处于原生状态,体现着自然之美”。之后,即被全世界许多国家所使用,尽管各自的确切含义不尽相同,但基本意思都是指自然保护区的一种形式。 “国家公园在国外有100多年的历史,有相应的成熟经验,但我国的国家公园和美国等地的国家公园又不太一样,生态保护是我国国家公园建设的第一也是唯一的目标。按照‘从严保护’的要求和‘等级从高’的原则,通过科学规划,实现一个功能区划、一个空间管控要求和一套保护管理标准,并实行动态管理。强调生态系统原真完整保护,科学把握生态系统内在规律,减少人类对自然演替规律的干预,以自然恢复为主,打造生态保护升级版,将自然遗产留予子孙后代。”参与规划编制的清华大学教授杨锐接受中国经济导报记者采访时表示。 他表示,规划还体现了全民公益性,国家公园不是一个封闭的保护地,要起到生态体验和环境教育功能。因此在生态保护的前提下,公民可以通过预约到公园内进行生态体验。 《规划》专门有一个章节规范了生态体验与环境教育:按照绿色、循环、低碳的理念设计生态体验线路、环境教育项目,合理确定访客承载数量,加强生态体验管理。核心保育区不设生态体验点,依托生态监测点开展以科研和环境教育为主要目的的生态体验;生态保育修复区在严格论证和科学设计的基础上,适度开展生态体验和环境教育活动,除配备必要的进入保障设施和安全设施外,不得修建其他人工设施;传统利用区依托社区、居民点和监测设施等提供必要的服务,严格限制商业经营性旅游活动,允许以特许经营方式适度开办牧家乐及文化和餐饮娱乐服务等,但要严格控制访客流量。依托公园外支撑服务区域,建设必要的生态体验和环境教育接待服务基地,通过特许经营的方式适度发展生态旅游。 杨锐从2016年就开始着手黄河源玛多片区的规划:“当初的提法是游客体验规划,我们认为游客体验范围较狭窄,和一般景区规划不能区分开,便改为访客体验。因为游客以自然景色为主要目的,而访客则范围更广,可以包括科研、环境教育活动等,同时,访客体验是以资源保护为前提的,规划不仅分析三江源的资源有哪些,价值有哪些,在这些分析的基础上,提供给不同的访客以什么样的体验,通过这种体验来达到环境教育的目的等。” 规划要求,生态体验由三江源国家公园管理局统一管理。在访客承载量研究的基础上,制定访客管理目标和年度访客计划,对访客实行限额管理和提前预约制度。 “在美国的一些国家公园也是采取预约制,这种制度对于全体公民来说是公平的,同时门票的价格也会在公民的承受范围之内。尤其现在网络技术发达,通过预约制度可以控制每个季节、每条路线的人数,让公民有比较高质量的生态体验和环境教育的机会。”杨锐说:“这样可以避免国内很多景区一到黄金周,就出现‘大人看脑袋,小孩看屁股’的糟糕体验。” “为了使人类活动对生态影响最小化,规划还要求进行动态的生态监测评估。”参与规划的另外一位清华大学教授赵智聪告诉中国经济导报记者,“同时还会采取负面清单的制度。比如访客去到不应该去的地方,或者有追逐野生动物等不恰当行为,都会记录在案,在预约其他国家公园的时候这位访客就会受到限制。” 规划要求,以青海省生态环境监测网络平台为基础,以国家公园所在县县域为监测评估范围,进一步完善生态监测评估指标体系和标准体系,建立密度适宜、功能完善的地面站网体系,提高以国产高分系列卫星遥感数据为主、中分辨率评估与高分辨率核查相结合的多源协同遥感工作能力,构建以国家公园生态环境大数据中心为核心平台、卫星通信链路和光纤传输链路结合、多部门联动的三江源国家公园生态环境数据服务云平台。积极开展以应对气候变化为引导的生态系统变化预警研究。与流域管理机构在三江源地区的水文、水质和水生态监测相互衔接,构建流域管理和区域管理相结合的良性机制。定期开展自然资源监测评估并予发布。将资源环境承载能力分析和研究作为国家公园建设的一项长期基础工作,逐步建立与国家公园目标相适应的资源环境承载能力评估及标准体系,为采取切实可行的保护和恢复措施提供依据。在国家公园生态监测评估系统支持下,发布年度生态环境状况监测评价报告,以5年为周期,发布生态环境与人类活动影响定期评估报告。在传统利用区,以草地生态状况监测系统为支撑,建立生态畜牧业轮牧制度和合理载畜量评估制度。 赵智聪介绍,除了《三江源国家公园总体规划》外,关于访客生态体验还有一个完整的专项规划,从不同方面对环境承载力都有很完整的计算,同时规划中还建议每一辆进入三江源的自驾车或一个车队,都要有当地牧民作为向导和司机,这样不仅出于安全的考虑,还有助解决当地牧民的就业问题。 根据功能进行分级管理 三江源国家公园包括长江源、黄河源、澜沧江源3个园区,总面积为12.31万平方公里,包括三江源国家级自然保护区的扎陵湖-鄂陵湖、星星海、索加-曲麻河、果宗木查和昂赛5个保护分区和可可西里国家级自然保护区,其中核心区4.17万平方公里,缓冲区4.53万平方公里,实验区2.96万平方公里。 规划对该地区进行了功能分区和定位。遵循生态系统整体保护、系统修复理念,以一级功能分区明确空间管控目标,以二级功能分区落实管控措施。在园区内各类保护地功能区划的基础上,遵循各类保护地的管控要求,结合现状评价成果,突出更加严格的保护,通过地理统筹和功能统筹,按照生态系统功能、保护目标将各园区划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区,实行差别化管控策略,实现生态、生产、生活空间的科学合理布局和可持续利用。在符合土地利用总体规划的前提下,在专项规划中开展二级功能分区,制定更有针对性的管控措施。 专家指出,规划以“解决‘九龙治水’和自然资源执法监管‘碎片化’弊端,克服国有自然资源资产所有者权益不到位、政出多门和管理缺位、不到位的问题”为导向,提出“实现国家公园范围内自然资源资产管理和国土空间用途管制‘两个统一行使’,建立‘一件事由一个部门来管’的权责边界清晰、所有权和监管权分离、地方政府和国家公园管理部门良性互动的新型保护地管理体制”的任务。
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    • 江源七月,江河奔流,牛羊欢唱;七月江源,天空碧蓝,水草丰美。 人在画中游,画在心中留。此时,正值高原上最美的季节。行走在三江源国家公园,天蓝地阔,成群的藏野驴时映于湖光粼粼之间。 “十三五”开局之年,我国首个国家公园体制试点——三江源国家公园体制试点启动。总面积12.31万平方公里的三江源国家公园形成“一园三区”格局,为我国全新体制的国家公园探路。建设运行一年来,体制机制创新效果明显。 “这意味着三江源地区将再次打破原有生态保护模式,在无任何成熟经验可供参照的情况下,探索建立更科学、有效的全新生态保护体制。”三江源国家公园管理局局长李晓南说。 破除藩篱,创新体制— —重构区域生态“版图” 探索建立国家公园体制试点,关键在于“体制”二字,需瞄准“痛点”,打通“梗阻”,突破“藩篱”“动真格”,最终将国家顶层设计与中国特色、当地实际相结合,建立全新的生态保护体制机制。 时间追溯到2016年 4月13日,这天,三江源国家公园体制试点正式启动。试点整合了园区国土、环保、水利、农牧等部门编制、职能及执法力量,建立覆盖省、州、县、乡的4级统筹式“大部制”生态保护机构。2016年6月7日三江源国家公园管理局挂牌成立、体制试点正式启动实施后,在不到一个月的时间里,园区就整合了所涉4 县国土、环保、农牧等部门编制、职能及执法力量,建立覆盖省、州、县、乡的4 级垂直统筹式生态保护机构,并在各村成立了牧民生态管护队。 这是一项开创性事业,这是我国首次构建“归属清晰、权责明确、监管有效”的生态保护管理体制,为生态文明建设探索新路。 “自从改革综合执法以后,打破了执法监管的碎片化,克服政出多门、各自为政、分散管理的弊端,探索实现国家公园范围内自然资源资产和国土空间用途管制,不仅节约了资源还提高了效率。”玛多县扎陵湖自然保护区派出所所长王迎新说。 黄河源园区管委会资源环境执法局局长曲洋才让告诉记者,玛多县将原有的国土、环保、水利以及森林公安等部门一并纳入三江源国家公园黄河源园区管委会内,统一下设为生态环境和自然资源管理局,从而改变“九龙治水”,实现黄河源园区自然资源资产管理与国土空间用途管制“两个统一行使”的目标任务。 “建立国家公园体制试点的主要目标之一是打破过去‘九龙治水’、多头管理的生态保护局面,建立更科学、有效的全新生态保护体制。”李晓南说,过去一年,园区通过尝试精简、整合原有生态相关部门建立“大部制”管理机构,开始统一行使生态保护职能。一年来,该试点将园区划分为长江源、黄河源、澜沧江源3 个分园区,分别组建保护力量依照各分园区生态系统特点实施有针对性的保护。与此同时,各分园区又进一步细化为大小不等的网格,“一格一策”实施精准生态治理、利用,过去“一刀切”式的生态保护模式正逐步改变。 巧借优势,联动共赢——打造绿色文明“样本” 三江源建国家公园的初衷,是为了更好地保护生态,确保一江清水向东流。 对于 西部欠发达地区的青海而言,最大的资源优势就是生态,努力实现从经济小省向生态大省、生态强省的转变,就是量体裁衣,突出优势。2016年,三江源生态保护和建设二期工程完成的投资项目含封沙育草、封山育林、人工造林、林木种苗基地建设、湿地保护、黑土滩治理、草原有害生物防控等。今年,三江源生态保护和建设二期工程建设力争投资10亿元,主要包括黑土滩治理、生态畜牧业基础设施建设、人工造林、封山育林、草原和林业有害生物防控、沙漠化防治,以及人工增雨、生态监测、科研推广、科技培训等项目。 体制试点实施一年间,三江源国家公园的创新举措不止于此。今年3月,玉树藏族自治州成立三江源生态法庭,以民事、刑事、行政“三审合一”的审判模式,依法审理各类生态案件。一年来,三江源国家公园管理局还同中国空间技术研究院签订战略合作框架协议, 计划逐步将我国航天相关技术应用于生态气候监测、公园日常巡护等领域。同时积极与国外科研机构、世界著名国家公园对接,筹措组建高层次、跨区域的咨询专家组,为今后建立友好公园关系打下基础。 “通过这些举措,青海正努力将三江源打造为我国绿色文明的‘样本’。”李晓南说,截至目前,公园各项生态体制改革工作已得到有效推进落实,将于今年年内完成主要试点改革任务,步入国家公园发展阶段,力争于2020年前后建成。 从“用”到“治”再到“护”,青海的三江源生态保护其实已走过10年的时间。 10年间完成投资85.39亿元,三江源区生态系统退化趋势得到初步遏制,生态系统服务功能有所提升,重点生态建设工程区生态状况明显好转。 千湖之县的玛多过去萎缩干涸的湖泊开始恢复,湖泊数量从2004年的1800多个,恢复至5000多个,湖水面积持续扩大,渔业资源量逐年回升,鸟类数量大幅增加。三江源地区实施黑土滩治理,边缘一度退化的草原奋力生长,日渐密集。野生动物、甚至明星级动物随处可见,三江源核心区杂多县城曾上演过真实版的“熊出没”。 一切靶向准确的生态环保措施,一切纵横密布的生态环保工程,放眼望去,一个令人神往、仙境般的旖旎三江源美景正以崭新面貌屹立在青藏高原之上。 护家园,草木皆情——探索人与自然和谐共生 52岁的牧民乐尕是杂多县昂赛乡热青村的一普通牧民,戴上印有“三江源国家公园生态管护员”红色袖章,转身成为一名生态管护员,去年6 月份,他每天的任务是徒步走入山林,守护家乡的这一片生态环境,每个月还能按时领取1800元薪酬。“我家乡的草原成了国家公园,我也从‘草原的人’变成‘国家的人’,这是件让人自豪的事!” “社会力量广泛参与生态保护,其效果正逐步显现。公园试点成立以来,越来越多的牧民加入了生态保护队伍。”据了解,去年以来,我省结合精准脱贫,健全完善生态管护机制,在原有2554个林地、湿地单一生态管护岗位基础上,制定了园区综合生态管护公益岗位设置实施方案,按照精准脱贫的原则,先从园区建档立卡贫困户入手,新设生态管护公益岗位7421名,目前共有9975名生态管护员持证上岗,按月发放报酬,年终进行考核,实行动态管理。 良好的生态环境是人和社会持续发展的根本基础,蓝天白云、绿水青山是青海长远发展的最大优势、惟一抉择。这是青海孕育希望的发展路径,这是全省各族群众换来和谐幸福的致富路径。 试点中,我省注重在生态保护的同时促进人与自然和谐共生。在试点政策制定上将生态保护与精准脱贫相结合,与牧民群众充分参与、增收致富、转岗就业、改善生产生活条件相结合,充分调动牧民群众保护生态的积极性,积极参与国家公园建设;在国家公园体制试点中稳定草原承包经营基本经济制度,园区牧民草原承包经营权不变,在充分尊重牧民意愿的基础上,通过发展生态畜牧业合作社,尝试将草场承包经营逐步转向特许经营。 同时,继续科学有效地推动生态移民,鼓励老人和小孩向城镇集中,实现逐步减轻草场压力的目标,达到转岗、转业、转产的目的;鼓励引导并扶持牧民从事公园生态体验、环境教育服务以及生态保护工程劳务、生态监测等工作,使他们在参与生态保护、公园管理中获得稳定长效收益;鼓励支持牧民以投资入股、合作劳务等多种形式开展家庭宾馆、牧家乐、民族文化演艺、交通保障、餐饮服务等经营项目,促进增收致富,发展第三产业。 一边要保护野生动物,一边要维护群众利益。为了探索出一条“双赢”之路,杂多县以年都村为试点,政府部门尝试与非政府组织合作,各出资一半合作设立“人兽冲突保险基金”,为咬死牲畜的“肇事”野生动物“埋单”,补偿牧民损失。到目前为止,已登记人兽冲突伤害事件17起,计划今年6 月份进行集中处置,并在处置后的一周内兑现损失补偿。