作者： 程晖 来源：中国经济导报 字数：4529
中华水塔·鄂陵湖。王建军/供图
中国经济导报记者|程晖
三江源地处青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江的发源地，是我国淡水资源的重要补给地，是高原生物多样性最集中的地区，是亚洲、北半球乃至全球气候变化的敏感区和重要启动区，特殊的地理位置、丰富的自然资源、重要的生态功能使其成为我国重要生态安全屏障。
三江源地区的生态安全关系到全国的生态安全和中华民族的长远发展。日前，国家发展改革委公布《三江源国家公园总体规划》，旨在破解“九龙治水”体制机制藩篱，从根本上实现自然资源资产管理与国土空间用途管制的“两个统一行使”，这有利于实行最严格的生态保护，加强对“中华水塔”、地球“第三极”和山水林田湖草重要生态系统的永续保护，筑牢国家生态安全屏障等。
三江源国家公园建设的时间表是什么？目前建设的情况如何？国家公园建成后对生态保护起到什么作用？将来普通公民如何进入国家公园且应注意什么？日前，中国经济导报记者采访了有关的学者和地方管理部门。
我国首个试点努力提供示范借鉴
在规划中，对于三江源国家公园建设已有明确的时间：近期目标为，2020年正式设立三江源国家公园。国家公园体制全面建立，法规和政策体系逐步完善，标准体系基本形成，管理运行顺畅。而中期目标为，到2025年，保护和管理体制机制不断健全，法规政策体系、标准体系趋于完善，管理运行有序高效。远期目标则为，到2035年，保护和管理体制机制完善，行政管理范围与生态系统相协调，实现对三大江河源头自然生态系统的完整保护，园区范围和功能优化，山水林田湖草生态系统良性循环，生物多样性更加丰富，建立起生态保护的典范，并成为我国国家公园的典范，建成现代化国家公园。
青海三江源国家公园管理局副局长田俊量告诉中国经济导报记者，2016年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《试点方案》，确立了三江源国家公园体制试点的启动推进。青海省委省政府把三江源国家公园体制试点作为重大改革工程，举全省之力予以推进，专门成立了由省委书记和省长担任双组长的三江源国家公园体制试点领导小组，为确保国家公园建设科学推进，立即组织开展国家公园规划编制工作，三江源国家公园管理局牵头负责，委托中国国际工程咨询公司组织编制《三江源国家公园总体规划》。
“《总体规划》的编制，自2016年6月启动至国家发展改革委印发，历时20个月，凝聚了多方智慧，付出了艰苦努力。”田俊量介绍。其中，国内生态、环境、经济、社会、科教、社区、管理等各方面专家近百人参加了规划编制，并先后组织了7次实地调研，深入三江源地区，分别对长江源、黄河源、澜沧江源三个园区开展了调研。作为全国首个国家公园规划，国内外鲜有可资借鉴经验，编制组积极研究学习参考，制定工作方案和规划大纲，三江源国家公园体制试点领导小组多次研究审定，反复修改，仅提交讨论、征求意见稿先后形成30余稿。通过研讨会、座谈会、咨询会、专题会、审查会及函询、网上征求意见等多种方式开展了50多次意见征求，征集了数百条意见建议。2016年9月规划形成初稿后，省体制试点领导小组立即安排征求省直有关部门和玉树、果洛州及玛多、杂多、治多、曲麻莱县党委政府，以及园区管理机构的意见，并与州县人大代表、政协委员和当地群众进行座谈，听取他们意见建议。规划基本成熟提交预审查后，中央编办、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家旅游局、国家文物局、国家海洋局、国务院法制办等建立国家公园体制试点领导小组成员单位陆续向国家发展改革委反馈意见。中央财办、中央改革办等有关部门领导也多次审阅，提出修改意见。“作为我国首个国家公园体制试点，开门编制规划，做到高站位、具前瞻、可操作，承担好体制试点排头兵和国家公园建设先行者的角色，努力为其它国家公园建设提供示范。”
根据规划，以2015年为基础数据本底年，到2020年该试点高寒草原植被覆盖度有望提高2~3个百分点，野生动物种群数量提高20%，荒漠面积将得到控制。到2020年，该试点区内生活垃圾无害化处理率有望达到100%，园区牧民人均年纯收入达到10500元，园内人口有所下降。
国家公园设立后的10余年间，三江源地区将进一步引领改革、探索创新。到2035年，三江源国家公园将全面达成远期目标，实现对三大江河源头自然生态系统的完整保护，全面建立国家公园制度、标准、机构运行、科技支撑等相关体系，成为我国各国家公园中生态保护、体制创新的典范。
普通公民可通过预约到国家公园进行生态体验接受环境教育
“国家公园”的概念源自美国，最早由美国艺术家乔治·卡特林首先提出。1832年，他在旅行的路上，对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑。他写到，“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。之后，即被全世界许多国家所使用，尽管各自的确切含义不尽相同，但基本意思都是指自然保护区的一种形式。
“国家公园在国外有100多年的历史，有相应的成熟经验，但我国的国家公园和美国等地的国家公园又不太一样，生态保护是我国国家公园建设的第一也是唯一的目标。按照‘从严保护’的要求和‘等级从高’的原则，通过科学规划，实现一个功能区划、一个空间管控要求和一套保护管理标准，并实行动态管理。强调生态系统原真完整保护，科学把握生态系统内在规律，减少人类对自然演替规律的干预，以自然恢复为主，打造生态保护升级版，将自然遗产留予子孙后代。”参与规划编制的清华大学教授杨锐接受中国经济导报记者采访时表示。
他表示，规划还体现了全民公益性，国家公园不是一个封闭的保护地，要起到生态体验和环境教育功能。因此在生态保护的前提下，公民可以通过预约到公园内进行生态体验。
《规划》专门有一个章节规范了生态体验与环境教育：按照绿色、循环、低碳的理念设计生态体验线路、环境教育项目，合理确定访客承载数量，加强生态体验管理。核心保育区不设生态体验点，依托生态监测点开展以科研和环境教育为主要目的的生态体验；生态保育修复区在严格论证和科学设计的基础上，适度开展生态体验和环境教育活动，除配备必要的进入保障设施和安全设施外，不得修建其他人工设施；传统利用区依托社区、居民点和监测设施等提供必要的服务，严格限制商业经营性旅游活动，允许以特许经营方式适度开办牧家乐及文化和餐饮娱乐服务等，但要严格控制访客流量。依托公园外支撑服务区域，建设必要的生态体验和环境教育接待服务基地，通过特许经营的方式适度发展生态旅游。
杨锐从2016年就开始着手黄河源玛多片区的规划：“当初的提法是游客体验规划，我们认为游客体验范围较狭窄，和一般景区规划不能区分开，便改为访客体验。因为游客以自然景色为主要目的，而访客则范围更广，可以包括科研、环境教育活动等，同时，访客体验是以资源保护为前提的，规划不仅分析三江源的资源有哪些，价值有哪些，在这些分析的基础上，提供给不同的访客以什么样的体验，通过这种体验来达到环境教育的目的等。”
规划要求，生态体验由三江源国家公园管理局统一管理。在访客承载量研究的基础上，制定访客管理目标和年度访客计划，对访客实行限额管理和提前预约制度。
“在美国的一些国家公园也是采取预约制，这种制度对于全体公民来说是公平的，同时门票的价格也会在公民的承受范围之内。尤其现在网络技术发达，通过预约制度可以控制每个季节、每条路线的人数，让公民有比较高质量的生态体验和环境教育的机会。”杨锐说：“这样可以避免国内很多景区一到黄金周，就出现‘大人看脑袋，小孩看屁股’的糟糕体验。”
“为了使人类活动对生态影响最小化，规划还要求进行动态的生态监测评估。”参与规划的另外一位清华大学教授赵智聪告诉中国经济导报记者，“同时还会采取负面清单的制度。比如访客去到不应该去的地方，或者有追逐野生动物等不恰当行为，都会记录在案，在预约其他国家公园的时候这位访客就会受到限制。”
规划要求，以青海省生态环境监测网络平台为基础，以国家公园所在县县域为监测评估范围，进一步完善生态监测评估指标体系和标准体系，建立密度适宜、功能完善的地面站网体系，提高以国产高分系列卫星遥感数据为主、中分辨率评估与高分辨率核查相结合的多源协同遥感工作能力，构建以国家公园生态环境大数据中心为核心平台、卫星通信链路和光纤传输链路结合、多部门联动的三江源国家公园生态环境数据服务云平台。积极开展以应对气候变化为引导的生态系统变化预警研究。与流域管理机构在三江源地区的水文、水质和水生态监测相互衔接，构建流域管理和区域管理相结合的良性机制。定期开展自然资源监测评估并予发布。将资源环境承载能力分析和研究作为国家公园建设的一项长期基础工作，逐步建立与国家公园目标相适应的资源环境承载能力评估及标准体系，为采取切实可行的保护和恢复措施提供依据。在国家公园生态监测评估系统支持下，发布年度生态环境状况监测评价报告，以5年为周期，发布生态环境与人类活动影响定期评估报告。在传统利用区，以草地生态状况监测系统为支撑，建立生态畜牧业轮牧制度和合理载畜量评估制度。
赵智聪介绍，除了《三江源国家公园总体规划》外，关于访客生态体验还有一个完整的专项规划，从不同方面对环境承载力都有很完整的计算，同时规划中还建议每一辆进入三江源的自驾车或一个车队，都要有当地牧民作为向导和司机，这样不仅出于安全的考虑，还有助解决当地牧民的就业问题。
根据功能进行分级管理
三江源国家公园包括长江源、黄河源、澜沧江源3个园区，总面积为12.31万平方公里，包括三江源国家级自然保护区的扎陵湖－鄂陵湖、星星海、索加－曲麻河、果宗木查和昂赛5个保护分区和可可西里国家级自然保护区，其中核心区4.17万平方公里，缓冲区4.53万平方公里，实验区2.96万平方公里。
规划对该地区进行了功能分区和定位。遵循生态系统整体保护、系统修复理念，以一级功能分区明确空间管控目标，以二级功能分区落实管控措施。在园区内各类保护地功能区划的基础上，遵循各类保护地的管控要求，结合现状评价成果，突出更加严格的保护，通过地理统筹和功能统筹，按照生态系统功能、保护目标将各园区划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区，实行差别化管控策略，实现生态、生产、生活空间的科学合理布局和可持续利用。在符合土地利用总体规划的前提下，在专项规划中开展二级功能分区，制定更有针对性的管控措施。
专家指出，规划以“解决‘九龙治水’和自然资源执法监管‘碎片化’弊端，克服国有自然资源资产所有者权益不到位、政出多门和管理缺位、不到位的问题”为导向，提出“实现国家公园范围内自然资源资产管理和国土空间用途管制‘两个统一行使’，建立‘一件事由一个部门来管’的权责边界清晰、所有权和监管权分离、地方政府和国家公园管理部门良性互动的新型保护地管理体制”的任务。
