2018-05-29 09:17来源：?经济观察报作者：聂日明/文 分享到:
5月16日，天津加入城市抢人大战，推出“海河英才”这一新的人才引进计划，大幅降低落户门槛，本科生40岁以下，硕士45岁以下，博士不受年龄限制，只要持身份证、学历学位证，即可办理落户。不到一天时间，就有30万人登陆并下载“天津公安”APP办理落户申请，汹涌的申请势头让天津几天内多次“打补丁”，不断抬高门槛。
最近两年，二线城市抢人大战一直占据着新闻的焦点，抢人的手段包括降低落户门槛、直接落户补贴等，尤其是针对35岁（或40岁）以下的本科学历人才，大多数二线城市采用了零门槛落户的政策。天津的政策并没有超出之前包括穗深等城市，但由于天津作为传统直辖市，其户籍市民在高考等领域拥有显著的优势，同样的落户政策，天津比普通二线城市更受欢迎。
城市抢人大战有两个背景：人口迁移趋势与中央政策驱动。2014年新型城镇化与户籍政策改革以来，城市化中人口迁移的因素越来越小，外出农民工中的进城农民工在2016年甚至出现了下降。人口流入放缓直接影响到城市建设投资的前景、社保收支，原先坐享农民工进城红利的城市坐不住了，出台政策吸引人口流入是自然之举。
另一方面，城市化是中国保持高速经济增长的重要动力，中国的常住人口城市化率已经接近60%，但户籍人口的城市化率只有40%左右，这意味着城市里有三分之一的人口是农村户籍。此外，还有8000万的流动人口，虽然是城市户口，但不是本地户籍。限于户籍，他们在城市就业，但享受不了义务教育、养老等公共服务，无法举家进城，无法在城市定居，极大地挫伤了这些人群在城市的消费，制约了经济增长。
为此，国务院在2016年出台推动1亿人非户籍人口在城市落户的方案，要求户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%（常住人口城镇化率将超过60%），指标直接分解到各地区，要求户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。国家发改委今年进一步落实了国务院的政策，要求促进新生代农民工、在城镇久居和举家迁徙的农业转移人口，鼓励对本科、大专、海归和技术工厂实行零门槛落户，并且要求落实地方政府的主体责任，2018年实现进城落户1300万人。
人口迁移形势的转变与中央政策的交相呼应，引爆了最近两年的城市抢人大战。另外，一些城市也需要增加户籍人口以增加购房人群，以完成去库存或卖地的政策目标。
如何来评估城市抢人大战？虽然拼命抢人的城市也可能会是一个坑（比如落户后仍然无法在本地参加高考、朝令夕改），但我们应该承认，正在抢人的大城市的治理水平整体仍然会高于想落户的人群的原户籍地政府。
更积极的意义在于，传统观念中，二线城市仍然是落户门槛很高的城市，抢人大战在观念上冲击了城市里的非户籍人口，也冲击了所有的城市，城市以落户竞争吸引外来人口，会形成城市间的逐底竞争，最终让大多数城市的落户门槛消失，这是提高户籍城市化率主要动力，也让中央政策有着力之处，为户籍制度的消亡或转型创造了条件。
但中国城市发展的视野不能仅限于此。未来的十几年内，城市化依然是中国经济增长最核心的动力，除了在城市化率上做文章，城市群、都市圈也进入了全面实施的阶段，国务院、发改委近年先后批复多个跨地市、省区的城市群规划，提高人口、产业的集聚度，在质量上促进城市的成长。
这意味着中国的城市化已经进入新的阶段。原有的城市化率衡量的是城镇区域常住人口的增长，指代从事农业的农民变成非农就业的市民。而城市群与都市圈强调的是区域间的经济融合、协同发展，各城市间经济、社会趋向一体化。
显而易见的是，一个城市群内的城市如果是一体化的，那么其人、财、物的流动必然是没有障碍的，尤其是都市圈内，还会存在大量的人群，他们在周边城市居住但在中心城市就业，在纽约、东京这样的都市圈，可以看到城市的日间人口和夜间人口差距极大。
但目前的城市还没有做好这种准备。各地城市以落户为彩头吸引人才流入。但是，对于劳动力来说，户口只能落在一个地方，区域之间的市场却是分割的，互相不承认对方户口劳动力在本地的市民待遇。有一些城市的户口虽然含金量高，很难获得，但拥有这个城市的户口的劳动力在其他城市依然是外来人口，无法享受到完整的市民待遇。窃以为，以户籍作为城市提供公共服务的中介工具，在人口高度流动的时代，已不合时宜。
国家发改委早就认识到这个问题的重要性。在今年3月份，发改委要求城市强化常住人口的基本公共服务待遇，以居住证为载体向未落户人口提供城镇基本公共服务及办事便利，鼓励城市群及都市圈内居住证互认，义务教育上要求落实“两为主、两纳入”要求，实现公办学校普遍向随迁子女开放。
我们可以看到，二线以及部分一线城市，也加入到抢人大战中，三四线及中小城镇就更没有拒绝给非户籍人口市民待遇的理由了。当前形势显示，地方政府继续分割劳动力市场的障碍已经不存在了，发改委等中央部委应当延续前述文件精神，顺势强力推进中国在劳动力领域的统一市场建设。过往城市的经验显示，提供公共服务也不需要居住证这种过渡性制度，城市可以一步到位将落户门槛降到零，也可以将户籍与提供公共服务解绑（由稳定的住所替代），少数超大城市需要过渡政策，也应当有清晰明确的改革时间表。
（作者系上海金融与法律研究院研究员、复旦大学人口研究所博士研究生）
