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《城镇格局明确：大中小城市协调发展》

  • 来源专题：长江流域资源与环境知识资源中心 | 领域情报网
  • 编译者： changjiang
  • 发布时间：2017-11-14

  • 城镇格局明确：大中小城市协调发展. 2017-10-30 15:04来源： 第一财经日报 分享到: 城镇化作为现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。其中，城市群是我国新型城镇化的主体形态，也是拓展发展空间、释放发展潜力的重要载体，还是参与国际竞争合作的重要平台。 十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。这无疑明确了我国未来城镇化的路径和方向。 城市群引领城镇化 2016年末，我国城市数量达到657个。其中，直辖市4个，副省级城市15个，地级市278个，县级市360个。 在过去很长一段时间以来，对我国城市发展究竟是以大城市为主还是以中小城市或小城镇为主，学界一直存在较大的争议。 中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞告诉记者，在城市化过程中，存在着以中小城市为主的分散型的城市化和以大城市为主的集中型城市化两种思路。他认为，中国的人口基数大、密度大，耕地面积少，因此走集中型城市化的道路是更为理性而必然的选择。

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  • 《我国西部中小城市发展难题与对策 》
    • 来源专题：长江流域资源与环境知识资源中心 | 领域情报网
    • 编译者：changjiang
    • 发布时间：2018-09-29
    • 我国西部中小城市发展难题与对策. 2018-09-28 09:40 来源：中国经济时报 分享到: 对西部中小城市发展，国家和省级政府应有一个长远和整体的考虑，要有一些特殊的扶持政策，保证这些城市能够保持发展的持续性和稳定性，保持一定的人口集聚，有一些适合本地发展的产业。 最近，笔者到西部几个地市调研，深切感受到除了与省会城市和少数大城市相邻区域外，其他地区的中小城市发展境遇不佳、发展动力不足、发展前景不明。这些城市地处内陆偏远地区，但是，仍然居住着大量人口，是区域发展的中心，联接着广大的农村，对政权的稳定、经济的繁荣发挥了基础和保障性作用，因此，必须重视这些城市的未来发展。存在的问题一是经济发展差距持续扩大。2017年，四川省会成都的首位度系数（区域最大城市与第二大城市经济规模之比）高达6.7，是全国省会城市中最高的，西部地区的银川、西宁、兰州、西安等城市的首位度系数也排名全国省会的前列。近些年，在四川省内，经济排名后几位的地市与成都的差距非但没有缩小，还在持续拉大。与2010年相比，2017年，遂宁、广安、广元、雅安、巴中的GDP占成都的比例分别下降了0.8个、1.3个、0.6个、0.8个和0.8个百分点。中小城市的发展水平与大城市差距越拉越大，而且这一过程是不可逆的。西部的资源和要素过度集中于少数大城市，挤占了中小城市的发展空间，加剧了区域发展的不平衡，使中小城市更快走向衰落。二是资本和人才大量流失。1。资本外流严重。目前，江浙一带城市金融机构存贷比大都高于80%，有些甚至高于100%。而2017年末，四川省的雅安、广元、达州、广安等地市的存贷比却分别只有54%、51%、41%和40%，有近一半的当地资金被转移到外地使用，造成了当地金融资源大量外流。2。人才不断流失。以四川剑阁县为例，2013—2017年，该县共招收硕士研究生和选调生95人，目前已有30人流失；2013年以来，县教育局以年均80人的规模公开招录，已聘教师每年却以15—20人的速度流出县外。大量教师和学生外流，带走了优质教育资源。据不完全统计，在剑阁县内就读学生只有5万多人，但是，每年就有9000多人到绵阳、成都等相对发达城市就读。由于人才流失，目前，西部中小城市大多数企业人员文化水平偏低、技能单一，很难承担起技术进步和创新发展的重任，又缺乏对外部人才的吸引力，高端产业很难发展起来。三是产业创新发展缺乏支撑。突破原有的产业发展格局，实现转型和创新发展是西部中小城市崛起的关键因素。近十多年来，尽管这些城市的产业结构发生了一定变化，但是，资源化、低端化仍是结构的基本特征。以广元市为例，2011年，煤炭、有色冶金等传统资源型行业产值占工业总产值的39.4%，到2017年，上述比例仍高达34.7%；2011年，广元装备和信息制造业产值占工业总值的14.3%，到2016年，这一比例反而下降到12.5%。目前，西部中小城市主导的工业品仍然是煤炭、电力、水泥、有色等资源型、高耗能产品，结构变动不大，产业层次低，附加值不高。由于长期专注能源资源单一产业（单一企业），导致这些城市的产业体系不完善，产业不配套。招商引资难度非常大，“低端产业不想要、高端产业难引进”，承接发达地区产业转移、发展新兴产业的能力十分有限。四是人口外流导致空心化。2017年，四川省只有成都、攀枝花少数几个地市人口净流入。其他地市州基本都是人口净流出，总数高达875万。广安、达州、宜宾外流人口超百万。沪州、达州、宜宾、资阳、广安外流人口占总人口的比重均超过15%。目前，中西部有些城市70%以上的青壮年在外打工，企业劳动力短缺和招工困难情况时有发生。农村人口流失现象更为严重，空心村成为普遍现象，新建的农业园区和农村新居平时大量空置，数万人口的乡镇，如果不是节日，街上鲜见行人。人口的流失意味着劳动力的流失，也意味着市场和消费规模萎缩，金融、物流、餐饮、住宿等服务业很难有所发展，低端化现象严重，使地区经济发展和结构升级失去依托。西部许多中小城市都提出过建设几十万甚至上百万大城市的目标，但十几年过去了，城市人口基本持平甚至减少。原因分析西部中小城市逐步走向衰落有发展战略的原因，也有体制机制的原因，还有交通方式改变的原因。一是大城市为中心的发展战略产生虹吸效应。无论是区域发展总体战略，还是主体功能区战略，或是城镇化发展战略，都以强化核心区域、中心城市的集聚功能为主要方向，而与这些中心城市地理距离越远的中小城市，发展条件越差，机会越小，越来越被边缘化。这导致生产要素过度向大城市集中，偏远城市失去比较优势。例如，成都市将新能源、新材料产业确定为加快发展的产业，川菜产业园内的调味品企业受政府调控，不允许搬迁，其中的郫县豆瓣属于非物质文化遗产，不允许转移。这让希望引进相关产业的中小城市失去了机会。二是高铁等新兴交通方式改变了区域格局。西部中小城市大多位于大的经济区或都市圈的边缘地带，有些还是省际接合部的边缘区域，这些地区在空间上远离发达城市和省域政治经济中心，不能直接而有效地接受区域经济中心的辐射和带动，往往经济发展滞后、基础设施薄弱，属于“经济冷点”。高铁等快速交通方式一方面给这些城市带来了短暂的人流，但另一方面，跨城市通勤时间的大幅度压缩，也加剧了城市人口、购房、消费的外溢，造成中小城市越来越没有活力。根本原因就在于大城市还没有形成足够的辐射和带动能力，反而对中小城市的要素资源产生虹吸效应。三是盲目的生态规划限制了自己的发展空间。近年来，西部中小城市大量向中央和省级政府申报各类生态保护规划。以剑阁县为例，就先后申报了四川剑门关国家森林公园、四川翠云廊古柏省级自然保护区、剑阁剑门关省级地质公园等项目，总面积占全县辖区面积的一半。雅安市也有同样情况，各类生态功能保护区占全市总面积的54%。保护区捆住了当地经济发展的手脚，红线范围内的土地不能动，交通、产业项目不能布点，企业想进入也有了更高的环境容量限制。四是生态补偿机制和资源本地化政策未落实。西部中小城市大多位于生态功能区，拥有良好的生态环境，但是，保护任务也异常繁重。尽管有中央转移支付，但是，涉及生态补偿的资金却很少。广元地处嘉陵江上游，国家有断面考核要求，但是，全年的保护资金却只有200万元，资金缺口巨大。从全国来看，除新安江流域建立了生态补偿机制，其他地区均没有成功案例。石油天然气等资源的本地化政策只在延安等极少数革命老区有所体现。五是土地收益的地区差异造成发展差距扩大。2017年，全国300个城市土地出让金总额为4万亿元，其中，北京、杭州、武汉、南京、上海、重庆、天津、成都8大城市合计就达1.4万亿元，占35%。排名前20位城市土地出让金合计超过了总额的一半，排在前50位的基本都是东部发达地区和中西部大城市。西部中小城市土地出让收入与东部城市、西部大城市根本无法相比，2017年，四川广元土地出让收入只有19亿元，仅相当于成都的1.6%。土地财政收入是城市政府可以自主支配的收入，高低直接决定了城市的发展能力和水平，也造成了城市间基础设施和招商引资等方面的巨大差异。对策建议对西部中小城市发展，国家和省级政府应有一个长远和整体的考虑，要有一些特殊的扶持政策，保证这些城市能够保持发展的持续性和稳定性，保持一定的人口集聚，有一些适合本地发展的产业。第一，实行差别化的产业政策。不少的西部中小城市位于革命老区，对符合国家产业政策的项目，在规划布局和项目核准方面应尽量给予这些城市优惠；能够在老区中小城市落地加工的，有市场、有潜力的石油天然气炼化等深加工项目应尽可能在当地布局建设；在对口援建中，建立产业转移跨区域合作机制，与东部沿海地区合作共建产业园区；支持发展较好的中小城市省级开发区升级为国家级开发区和高新区。第二，加大生态补偿力度。国家生态建设和环境保护任务重点应向西部中小城市倾斜，加大纵向转移支付力度。建立中央和地方共同参与和责任分担机制，共同推进建立横向生态补偿制度，探索各方都能接受的实施方案。由住建部和国家林业局等部门牵头，对重点生态保护规划进行适当调整，根据生态保护的实际需要，保留核心区功能，缩小缓冲区和试验区范围，释放经济功能，为西部中小城市留下一定的发展空间。第三，引导基本公共服务均等化配置。大幅度减少对北京、上海等知名高校的中央财政拨款额，将其转移到西部中小城市，建设应用型大学或大专职业学校。加快推进基本公共服务领域事权与支出责任划分改革，将西部中小城市义务教育教师和公立医院、乡村卫生院职工工资等事权和支出责任上划中央财政。加大中央和省级财政补助力度，积极引导大城市优质教育和医疗等公共服务资源在西部中小城市布局。第四，给予当地政府更大的改革空间。对战略地位重要、人口密度较高、综合实力较强的西部县可考虑升格为市。赋予基层政府一定的土地管理权和收入支配权。允许农村整理后增加的建设用地留在乡镇调剂使用，或给予乡镇政府一定比例土地出让收入分成。允许农村宅基地部分转让给城镇居民，实现农村居民出宅基地，城镇居民出资金，共同建设新城镇的新局面。第五，促进资金和资源分配的公平化。西部中小城市政府处于“食物链的最底端”，必须充分考虑中央和省级公共资金的再分配问题，逐步解决这些城市投资不足的问题。省级层面的交通等基础设施项目决策要更多关注中小城市的利益，特别是边缘城市的诉求，注意征询这些城市的意见。西部省会城市往往一城独大，环境容量已经没有，产业也需要向外转移。应参照广东的做法，由省级财政安排专项转移支付资金，择优扶持中小城市产业转移园区建设，促进省会城市产业向中小城市转移。（作者系中国宏观经济研究院投资研究所研究员） 分享到: 相关新闻. 中小城市数量不足如何破. 中小城市成为发展新引擎. “特大镇”升格尚在路上 避免“小马拉大车”. 中小城市成长的烦恼如何破？（协商之路）. 美国中小城市管理体制一瞥. 版权声明： 凡本网注明“来源：中国城市规划网”的所有作品，均为本网合法拥有版权或有权使用的作品，未经本网授权不得转载、摘编或利用其它方式使用上述作品。已经本网授权使用作品的，应在授权范围内使用，并注明“来源：中国城市规划网”。违反上述声明者，本网将追究其相关法律责任。授权事宜请邮件至www@planning.org.cn，中国城市规划网保留最终解释权。 凡本网注明“来源：XXX（非中国城市规划网）”的作品，均转载自其它媒体，转载目的在于传递更多信息，并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。其他媒体如需转载，请与稿件来源方联系，如产生任何问题与本网无关。.
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  • 《仇保兴：城市群协调发展要有“梯度”，不能“断档”》
    • 来源专题：长江流域资源与环境知识资源中心 | 领域情报网
    • 编译者：changjiang
    • 发布时间：2018-08-03
    • 要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”十九大报告的内容，早已明确了我国城镇化的路径和方向。 作为我国新型城镇化的主体形态，城市群也是拓展发展空间、释放发展潜力的重要载体，更是参与国际竞争合作的重要平台。 在城市变革与发展过程中，城市群如何协调发展？各层级城市如何定位？8月1日，在第二届国际城市可持续发展高层论坛暨首届国际城市可持续发展博览会现场，国务院参事、住建部原副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴表示：“一个特大城市，一群大城市，很多中等城市，再有大量的小城市，构成一个‘金字塔’形的城市群，其可持续发展的能力、经济的活力、区域的协调发展才能够顺利实现。” 换句话说，城市群协调发展不能“断档”，这样才可以更进一步深化各层级城市协调发展水平。 “各层级的城市要找准自己的定位。”仇保兴告诉《每日经济新闻》记者，比如在对外开放格局中、产业布局中就要形成“梯度”。 “金字塔”结构最可持续 从城市的发展规律来说，以城市群为主体引领城镇化发展是必然的选择。因此，如何摆好不同层级城市的定位，从而实现协调发展，极其关键。 仇保兴以长三角城市群和京津冀城市群为例，分析了中国大中小城市协调发展的重要性。 在长三角地区，上海是一个超级大城市，而在上海下面，有杭州、宁波、南京等五六个经济超万亿的二级城市。 “有的企业、技术要素从二级城市到上海，也有上海的技术、生产要素流向杭州、宁波，这些二级城市与上海形成了相互竞争合作的对流关系。”仇保兴分析到，这种 “金字塔式”城市群的发展具有可持续性。 反观京津冀城市群，仅有北京、天津两个超大型城市，二级城市发育不足。假如放在长三角城市群来看，无论是石家庄、唐山还是保定，仅相当于中等城市，没有能力跟北京、天津抗衡。“所以人才资源全是单向流入北京、天津，造成河北的产业结构没法提升，出现了高端产业断崖式下降，整个区域的经济发展极端不均衡。”仇保兴说。 当前，通州新城、雄安新区的规划建设，也是注意到城市群大中小城市“金字塔”的重要性。正如仇保兴所说，“市场无法解决的，就用规划的办法来造几个像模像样的二级城市，来弥补城市群的断档。” 对于西部的成渝城市群协调发展，仇保兴也给出了相应建议。“当前，只有成都和重庆两个大城市，城市等级还有待提升，更为重要的是，要在自己的城市圈培育二级城市，实现协调发展。”他说。 开放也宜“梯度化” 当然，对于不同的城市群，其大中小城市的协调发展也要“因地制宜”。 在仇保兴看来，像长三角一样“金字塔”结构完善的城市群，如何进一步提高城市协调水平、深化城市群规划也是关键。 他指出，要从四个方向着手解决问题。第一是基础设施共建，实现互联互通。第二、生态环境共保，“不能上游的水污染然后到下游，下游治理上游又污染。”第三便是资源共享，实现各种各样的资源，特别是不可再生资源在所有城市共享。第四就是支柱产业共树，“这一点很重要，如果支柱产业的城市梯队分布合理，整体的创新能力就会提高，而在此基础上新的制造基地才会涌现。”仇保兴说。 这也进一步要求，超大规模城市要提高综合竞争力，跟伦敦、纽约等国际大都市竞争；中等规模的二级城市应该发展自己的经济，做好自己的核心竞争力，在国内市场上独树一帜；而对于小城市，就要单一地、专业地在某个方面创造出特色。 此外，除了产业共树要梯度化，仇保兴也告诉《每日经济新闻》记者，在塑造全面开放格局中，大中小城市的开放也要梯度化。 “在城市群中，关键的中心城市一定要对国际开放；二级城市在对区域开放的同时，部分产业实现国际开放；而对于小城市而言，要形成集群，对国际国内开放。”仇保兴解释。
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