《2023年度天然气领域新出台政策法规观察》

• 来源专题：可再生能源
• 编译者： 武春亮
• 发布时间：2024-01-11
• 原文来源：https://news.bjx.com.cn/html/20240104/1354187.shtml

2023年是疫情管控放开后的第一年，也是全面贯彻党的二十大精神的开局之年。2023开年以来，国内天然气市场逐渐复苏，消费规模止跌回升，供应总量保持增长，供需形势趋于宽松，市场重回增长轨道。这一年，在天然气领域出台了哪些重要的法律法规、政策文件？天然气企业如何把握行业发展机遇、顺应监管趋势？公号精选了部分有代表性的法律法规、政策文件，与您一起回顾这充满挑战的一年。
（来源：微信公众号“阳光时代法律观察”作者：油气事业部）
一、国家行业领域
2023年，油气体制改革持续推进，国家层面政策重点关注管输价格核定和矿业权管理改革。7月26日，自然资源部印发了《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》，取代了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，成为下一阶段矿业权管理的重要指导性文件；12月5日，国家发改委发布《关于核定跨省天然气管道运输价格的通知》，首次分区域核定了国家管网公司经营的跨省天然气管道运输价格。
2023年6月21日，宁夏回族自治区银川市兴庆区某烧烤店液化石油气（液化气罐）泄漏引发爆炸，造成31人死亡、7人受伤。燃气安全问题再次引发社会广泛关注，为此，国家层面接连出台多部燃气安全监管政策文件，保障行业的安全平稳发展。
（一）国家发改委关于核定跨省天然气管道运输价格的通知
12月5日，为贯彻落实党中央、国务院关于深化石油天然气市场体系改革的决策部署，加快推进“全国一张网”建设，国家发改委印发《关于核定跨省天然气管道运输价格的通知》（简称《通知》），首次分区域核定了国家管网公司经营的跨省天然气管道运输价格。
《通知》分别明确了西北、东北、中东部及西南价区的跨省天然气管道运价率，并要求国家管网公司根据各价区运价率，以及天然气入口与出口的运输距离，计算确定管道运输具体价格，向社会公开。
此次核价是天然气管网运营机制改革以来的首次定价，也是国家首次按“一区一价”核定跨省天然气管道运输价格。价格核定后，国家管网公司经营的跨省天然气管道运价率由20个大幅减少至4个，构建了相对统一的运价结构，打破了运价率过多对管网运行的条线分割，有利于实现管网设施互联互通和公平开放，加快形成“全国一张网”，促进天然气资源自由流动和市场竞争，助力行业高质量发展。
（二）住房城乡建设部关于印发城镇燃气经营安全重大隐患判定标准的通知
9月21日，为指导各地城镇燃气安全风险管控和隐患排查治理，防范重特大事故发生，住建部印发了《城镇燃气经营安全重大隐患判定标准》（简称《标准》）。在此之前，燃气行业一直缺少国家层面相关事故隐患的判定标准，本次文件出台对于燃气企业自查安全风险隐患，督促主管部门履行监管职责具有重要指导意义。
《标准》中主要的重大隐患情形来源于《安全生产法》《特种设备安全法》《城镇燃气管理条例》《燃气工程项目规范》等法律法规和标准规范，并不是本次新设定的燃气安全生产要求，如《安全生产法》中明确规定的未建立安全风险分级管控制度、未建立事故隐患排查治理制度、未制定生产安全事故应急救援预案等违法行为均纳入其中，属于燃气经营者在安全生产管理中会被判定为重大隐患的情形。
由于判定标准中列举情形较为有限，第十条兜底条款明确，“其他严重违反城镇燃气经营法律法规及标准规范，且存在危害程度较大、可能导致群死群伤或造成重大经济损失的现实危险，判定为重大隐患。”该条款能够为实务中其他重大隐患的识别与判断提供指导。
（三）全国城镇燃气安全专项整治工作方案
6·21银川烧烤店爆炸事故发生后，燃气安全问题受到广泛关注，燃气安全监管力度进一步加强。8月9日，国务院安全生产委员会印发了《全国城镇燃气安全专项整治工作方案》，要求用3个月左右时间开展集中攻坚消除隐患，再用半年左右时间巩固提升，构建燃气风险管控和隐患排查治理双重预防机制；到2025年底前，建立严进、严管、重罚的燃气安全管理机制，提升本质安全水平。方案明确在以下突出重点分领域集中攻坚：
一是深入排查整治企业生产、充装、经营“问题气”等安全风险和事故隐患。如对无证经营燃气，要依法责令关停；对城燃企业不再符合许可条件或未按许可规定经营的，要依法责令限期改正，情节严重的，吊销燃气经营许可证。
二是深入排查整治“问题瓶”、“问题阀”、“问题软管”等燃气具安全风险和事故隐患。如对企业生产不符合产品安全标准的可燃气体探测器及燃气紧急切断阀、调压器、连接软管、灶具等燃气具及配件的行为要严厉查处。
三是深入排查整治“问题管网”等燃气输送配送安全风险和事故隐患。如对燃气管道老化或带病运行、燃气管道被违规占压及穿越密闭空间等“问题管网”，要立行立改，不能立即整改到位的，要落实好管控措施并限期整改到位，确保安全运行；对燃气管道周边建设项目未落实燃气设施保护方案等，要立行立改，并依法严厉追究相关责任单位和个人责任。
四是深入排查整治餐饮企业“问题环境”等安全风险和事故隐患。如对餐饮企业在地下或半地下空间使用瓶装液化石油气，连接软管长度超过2米和私接“三通”的，未规范安装、使用可燃气体探测器及燃气紧急切断阀的，要依法责令限期改正，逾期不改正的，责令停止使用，可以并处罚款。
五是深入排查整治燃气安全监管执法环节突出问题。如对未建立责任倒查机制、排查整治措施和责任不实不细不落基层、监管执法“宽松虚软”等问题加强督促检查。
（四）自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见
7月26日，自然资源部印发了《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（简称《意见》）。《意见》取代了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，简称7号文）成为下一阶段矿业权管理的重要指导性文件。其中天然气勘探开采企业值得关注的内容主要有：
一是全面推进矿业权竞争性出让。除协议出让等特殊情形外，矿业权一律按照《矿业权出让交易规则》以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。竞争出让油气（包括石油、烃类天然气、页岩气、煤层气、天然气水合物）探矿权，按照自然资源部、财政部《关于制定矿业权出让收益起始价标准的指导意见》确定起始价。
二是在矿业权交易中推广使用保函或保证金，引导竞买人理性出价，降低投资风险和经营成本。
三是在延长探矿权延续期限的基础上，将探矿权每次的保留期限由2年延长为5年，进一步减轻相对人办事成本。
四是进一步优化油气探采合一制度。油气探采合一是7号文出台的一项创新制度，符合油气等流体矿产勘查开采一体化、探采界限难以明确划分的实际。《意见》结合3年来的实践，梳理细化了自报告探采合一计划、开展探采合一工作、登记采矿权等各环节以及未转采的管理要求，并明确了《油气探采合一计划表》内容。
二、国家相关领域
除了需要关注与天然气行业直接相关的国家政策，2023年，国家在相关领域发布的法律政策，比如PPP新政、新修订的行政复议法、反垄断配套规章等，对天然气行业也具有重大影响，需要密切关注。
（一）国务院办公厅转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知
11月8日，国务院办公厅以转发形式公布了国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（简称《指导意见》） 。《指导意见》值得关注的内容主要有：
一是从两个维度对PPP项目类型作出限制：一方面，明确要求PPP模式聚焦于使用者付费项目，严防新增地方政府隐性债务。政府的付费限定于补贴运营，不能补贴建设成本。另一方面，《新机制指导意见》明确要求PPP模式限定于有经营性收益的项目，并对重点项目领域和项目类型作了列举。
二是合作运营模式具体化，全部采取特许经营模式。政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交、转让—运营—移交、改建—运营—移交、建设—拥有—运营—移交等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。
三是优先选择民营企业参与，激发民间投资活力。《指导意见》明确要求最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目。就市政领域城镇供气项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；油气管网主干线或支线项目，以及石油、天然气储备设施项目的项目，划定为积极创造条件、支持民营企业参与的项目。
四是延长特许经营期限。《指导意见》对特许经营期限作了突破，明确特许经营期限原则上不超过40年，但投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外，为更加合理地确定特许经营期限提供了条件。
五是明确争议解决程序。对于因特许经营协议引发的各类争议，《指导意见》规定可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼。但需注意的是，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定“政府特许经营协议”纠纷属于行政纠纷。《指导意见》如何与司法解释的规定实现协调，还有待检验。
根据《指导意见》，发改委对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进行修订，其中在很多方面有所创新，目前该办法正在征求意见过程中。
（二）行政复议法（2023修订）
9月1日，新修订的《行政复议法》经第十四届全国人大常委会会议审议通过，自2024年1月1日起施行。
新修订的行政复议法扩大了行政复议范围，增加行政协议、行政垄断、行政赔偿等案件类型，其中对天然气企业影响较大的是将包括特许经营协议在内的行政协议纠纷明确纳入到行政复议范围。此外新法明确了政府信息公开、行政不作为案件属于复议前置范围，必须先通过行政复议的方式解决。
相比于行政诉讼，行政复议整体审理期限短，在审理结果上，行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，即“禁止不利变更原则”。另外，行政复议本身可救济，对行政复议结果不服的，可再提起行政诉讼。对行业企业而言，从快速解决行政争议与优化政企关系角度，行政复议或可作为一种路径选择。
（三）《禁止滥用市场支配地位行为规定》《禁止垄断协议规定》《经营者集中审查规定》《禁止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》
为贯彻落实新修改的《反垄断法》，国家市场监管总局对六部反垄断相关配套规定进行了修订，并向社会公开征求意见。目前，包括《经营者集中审查规定》《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》以及《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》在内的四部规章已正式发布，并于2023年4月15日起生效施行。
此次修订，针对反垄断监管执法存在的突出问题，重点在如下方面进行了修改、完善与扩充：
一是细化反垄断法的有关规定，比如细化行政约谈的内容、程序、方式；明确经营者集中审查中“控制权”、“实施集中”等判断因素等。
二是优化监管执法程序，包括优化经营者集中审查简易案件程序；规范垄断协议和滥用市场支配地位行为案件查处中的中止调查、终止调查和案件报告备案程序等。
三是强化有关主体的法律责任，比如针对垄断协议中负有个人责任的经营者法定代表人、主要负责人和直接责任人员，规定了申请减轻或者免除处罚的幅度等。
前述配套规章在提升反垄断执法可操作性的同时，也为包括天然气企业在内的市场主体日常经营中的反垄断合规工作提供了有效指引。
（四）市场监管总局关于开展民生领域反垄断执法专项行动的通知
为加强反垄断、破除地方保护和行政性垄断，2月8日，国家市场监管总局发布通知部署2023年民生领域反垄断执法专项行动。此后，包括广西、天津、山西、江西、上海、重庆、海南、陕西、河北、宁夏、湖北、黑龙江、内蒙古、福建、安徽、浙江、云南、湖南、吉林、广东等二十余个省级市场监督管理机构陆续发布相关公告。
通知要求深化民生重点领域滥用市场支配地位行为执法，聚焦公用事业（供水、供气、供热、供电等）等自然垄断领域，重点整治限定交易、搭售、附加不合理交易条件等行为。明确强化民生重点领域制止滥用行政权力排除、限制竞争行为执法，聚焦公用事业……工程建设、保险、政府采购、招投标等重点行业和领域，重点查处滥用行政权力妨碍商品自由流通、排斥或者限制外地经营者、限定或者变相限定交易、制定含有排除限制竞争内容的规定等行为，着力破除地方保护和行政性垄断。
天然气下游供气端属于公用事业领域，关系民生，滥用市场支配地位以及行政垄断行为高发频发，在国家反垄断法律法规体系不断完善的背景下，天然气下游领域的反垄断监管力度将持续增强。
三、地方重点政策
2023年，除国家层面的法规政策外，地方层面规定直接影响天然气行业企业的日常经营与发展，企业需要密切关注。纵观2023年各省市发布的政策情况，各省市主要在城燃监管、价格机制改革、中期评估、管网运行调度等领域出台相应政策。鉴于篇幅有限，本文仅精选部分地方政策分享。
（一）广东省燃气管理条例
9月27日，广东省人大常委会公布了新修订的《广东省燃气管理条例》（简称《新条例》）。《新条例》在燃气管理制度、推动燃气事业发展与建设、规范燃气经营和使用行为、强化燃气设施保护与应急处置等方面进行了完善，值得关注的内容主要有：
一是在设施规划与建设方面，要求推进乡村燃气设施建设，推动管道燃气向城郊结合地区和其他有条件的农村地区延伸；推动气源企业与燃气经营者共同做好燃气的供应保障，按照燃气发展规划推动储气设施建设。
二是结合最新监管要求修订条例。如根据《安全生产法》《燃气工程项目规范》，要求餐饮等行业的生产经营单位，在地下室、半地下室、通风不良场所使用管道燃气，以及其他室内人员聚集场所使用燃气要安装可燃气体报警装置。又如根据国家政策精神，明确燃气企业与建设单位的燃气设施的投资界面。
三是明确要求在管道燃气已覆盖区域内，不得新建气化站、瓶组站，调峰和应急需要的除外，并规定相应的罚则。还明确燃气管理部门和行业主管部门应当加强对企业自建自用的燃气项目的监督管理。
四是规定对具备条件的用户，燃气企业应当自完成管道安装并办理开户手续之日起三日内供气，进一步落实《优化营商环境条例》的要求。
（二）重庆市天然气运行调度管理办法
8月28日，重庆市经信委印发了《重庆市天然气运行调度管理办法》，就天然气供应的运行调度管理工作体系及原则、调度指令管理、供需平衡调度管理、预警管理、应急抢险调度管理等内容作出安排，值得关注的内容有：
一是在运行调度体系方面，明确天然气运行调度管理以构建多渠道、多元化气源为基础，以管网互联互通为支撑，以储气调峰设施为主、用户调节为补充的调控手段，实施科学精细调度。
二是明确运行调度的保供原则，按照“保民生、保公用、保重点”要求，确保民生用气、重大活动、经济发展和效益“三个优先”，在坚守民生保障底线同时，着重保障重点行业及企业，支持社会经济发展。
三是强调调度指令的严格执行。调度指令具有权威性和严肃性，接令单位及人员应严格执行调度指令，做到有令必行、有禁必止。接令执行过程中，未经发令单位确认可取消或修改指令的情况下，都必须严格执行指令。
四是关注信息数据报送要求。天然气供应企业、天然气管道运输企业、天然气经营企业应当按照规定报送真实准确的年度天然气购销合同签订及月度履约情况、年度计划性停气作业安排、管网设施现状情况、储气设施基本情况等日常运营信息。
五是加强应急储备建设。明确了上游供气企业季（月）调峰、天然气经营企业年用气量5%天然气储备及小时调峰责任，鼓励用气保障要求高的企业建立完善应急能源及设施。
（三）贵州省城镇管道燃气配售价格管理办法
6月30日，贵州省发改委印发了《贵州省城镇管道燃气配售价格管理办法》（简称《办法》）。《办法》坚持问题导向、改革导向，进一步提升定价科学性、规范性和透明度方面完善和创新制度机制，主要有以下四个方面特点：
一是优化准许收益率设置、积极稳定市场预期。结合燃气企业在资本市场融资能力的差异化情况，改进了准许收益率设置方式，区分权益资本和债务资本分别设置准许收益率，有利于稳定市场预期，积极引导燃气企业合理、适当利用财务杠杆降低资金成本、提高投资效益。
二是完善分类配气价格核定方法、更好促进公平负担。根据燃气管网不同压力等级和用户的用气特性和成本结构，分类制定配气价格，对非居民用气配气价格作进一步细分，制定了各类用气的准许成本和准许收益归集、分摊方法，为科学合理分类制定配气价格，优化价格结构。
三是强化激励约束机制、促进行业提质降本增效。建立了标准成本和气源标杆采购价格制度，通过将贷款利率、供销差率、气源采购价格等方面节约成本形成的收益实行由燃气企业与用户共享。
四是健全直供气价格机制、促进城镇燃气与直供气协同发展。规定了直供气价格构成和定价形式，建立直供模式下燃气企业提供代输服务价格机制，明确直供气应充分利用现有管网输送，原则上不再另行建设管道，避免造成重复投资，促进现有管网提升规模效益、降低配气成本。
《办法》在健全完善城镇管道燃气配气和销售价格机制，促进行业健康有序安全可持续发展方面，作出了较多亮点安排，对各地均具有借鉴意义。
（四）河南省管道燃气特许经营评估管理办法（试行）
4月20日，河南省住建厅印发了《河南省管道燃气特许经营评估管理办法（试行）》（简称《管理办法》），强化地方管道燃气特许经营评估管理。
《管理办法》规定特许经营评估包括特许经营协议合法性完整性评估与企业经营情况评估两部分内容。特许经营协议合法性完整性评估包括：特许经营权授予的合法性、协议条款的合法性、协议条款的完整性等内容。企业经营情况评估包括协议履行能力及供应保障能力、服务质量和用户投诉受理等内容。
《管理办法》明确企业经营情况评估结果分为合格、不合格两个档次（75分及以上为合格）。燃气特许经营企业均应按照评估意见对存在问题进行整改。对于评估不合格的，燃气特许经营企业应当在3个月内将整改情况上报评估工作领导小组，该小组将根据整改情况，重新组织评估。若特许经营企业在规定的时间内拒不整改或整改后重新评估仍然不合格的，将由政府取消其特许经营权，并可以实施临时接管。
管道燃气特许经营评估作为特许经营领域一项配套制度，有助于推动燃气市场一体化、规模化经营，统一主管部门监管口径，提升行业管理水平、减少安全事故，逐渐成为政府主管部门推动规模化整合、强化行业监管的重要抓手。
四、总结
除上述政策法规之外，2023年度还发布了不少其他值得关注的政策法规，由于篇幅有限，本文不再赘述。
在国家层面，出台了推动天然气行业高质量发展的《加快油气勘探开发与新能源融合发展行动方案（2023—2025年）》《空气质量持续改善行动计划》等。此外，还有部分法律法规、政策文件虽然在2023年未发布但已经在修订或制定中（部分已发布征求意见稿），需要关注具体出台的进度，如《城镇燃气管理条例》《天然气利用政策》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《天然气管网设施托运商准入与退出管理办法》等等。
在地方层面，如《湖南发改委关于完善湖南省天然气上下游价格联动机制的通知》、《海南省公用企业反垄断合规指引》、江西省《关于推广使用管道天然气工作的通知》、宁夏发改委等部门联合印发的《关于进一步规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》、《广东省发展改革委关于印发进口液化天然气接收站气化服务价格管理办法的通知》等政策均值得关注。
近年来，油气体制改革深入实施、燃气管道老化更新改造和储气设施建设加快推进、多气源多路径供气格局逐步形成、气源价格频繁波动成为常态化，天然气行业发展环境正处于深刻调整中。同时，国家部署深化天然气价格机制改革，进一步加强配气环节价格监管和完善上下游价格联动机制，持续清理规范燃气行业收费，我国天然气行业正经历从高增长到高质量发展的行业变革。行业企业如何在变局中保持利润增长、寻找发展机遇？在政府强力监管下如何行稳致远？需要行业共同思考与努力。
相信在2024年，天然气行业发展将更加稳健，在国家低碳转型、新型能源体系建设中发挥更大作用。坚守初心，求变新局！
文 陈新松
阳光时代油气事业部 负责人
公司与投融资业务部 合伙人
文 严微
阳光时代油气事业部 律师
公司与投融资业务部 律师
文 包坤
阳光时代油气事业部 律师
公司与投融资业务部 律师.