《江苏首次启动湿地生态保护补偿机制》

  • 来源专题:能源情报网监测服务平台
  • 编译者: 郭楷模
  • 发布时间:2024-11-18
  • 近日,江苏省财政厅会同省林业局对纳入省级重要湿地名录并具有保护形式的省级重要湿地首次开展湿地生态保护补偿,江苏成为全国率先开展湿地生态保护补偿工作的省份之一。据了解,江苏省重要湿地面积1474万亩,本次湿地生态保护补偿共下达补偿资金7462万元,补偿面积567万亩。补偿资金主要用于重要湿地生态系统保护修复、自然岸线维护、河湖水系联通等建设,以及开展必要的调查、监测、巡护、生态保护宣传教育等工作。

    “我们获得湿地生态保护补偿资金2757万元,正在编制湿地生态保护补偿资金使用的实施方案。”江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区(简称盐城珍禽保护区)工作人员成海告诉记者。

    盐城珍禽保护区于1983年建立,1992年升格为国家级自然保护区,是全球仅有的两块潮间带湿地世界自然遗产之一,是太平洋西岸和亚欧大陆东部边缘面积最大、生态系统保持最完整的潮间带生态系统,保护着中国境内最大的野生丹顶鹤越冬种群。区内有各类动植物2552种,其中动物1855种、植物697种。近年来,保护区6万多亩的退化湿地得到修复,7.5万多亩的互花米草治理得到治理。通过野生动物保护与20只朱鹮引入野化放归项目,丰富保护区生物多样性,进一步加强了保护区的生态稳定性。同时,积极进行生态产品价值实现路径的研究,主动进行盐沼蓝碳开发,开发的3.1万多吨的二氧化碳碳汇减排量成功在广碳所挂牌销售,实现了我国盐沼蓝碳交易零的突破。

    据成海介绍,此次补贴,保护区将用于约6000亩退化湿地鸟类栖息地生态修复、40多亩鹭鸟栖息地生态修复、200多亩鸻鹬类鸟类栖息地生态修复、27公里管护隔离网建设、智慧保护区功能提升等项目。

    江苏泗洪洪泽湖湿地国家级自然保护区(简称洪泽湖保护区)总面积达502平方公里,是江苏乃至华东地区现存面积最大的内陆淡水湿地生态系统,也是东亚-澳大利西亚多种候鸟迁徙通道的密集交汇区和关键栖息地。近年来,洪泽湖保护区累计完成退渔还湿、退圩还湖面积28.9万亩,有序推进生态移民、十年禁渔和两船清理等工作,大力开展水系疏通、“潭—滩—岛”和“边滩—心滩”地形塑造、外来物种治理等3.6万亩生态修复工程。

    “洪泽湖保护区此次获得补偿资金874万元,对提升生态环境质量至关重要。”洪泽湖保护区工作人员王云云说。根据生态保护需求和相关规划,这笔资金将重点用于强化湿地生态功能,进一步实施入侵物种清除、受损湿地恢复等生态修复工程;开展湿地资源调查、生态环境监测和日常巡护等工作,掌握湿地生态系统动态变化,及时处理破坏湿地行为,保障洪泽湖湿地健康发展;同时,开展形式多样的科普活动,进一步增强社会各界对湿地保护的关注和支持。

    江苏太湖湖滨(湿地公园)省级重要湿地是集生态保护、度假休闲、旅游观光、科普教育于一体的典型的湖滨湿地。“此次获得补偿资金为23万元,我单位将做好行业指导监督,推动湿地公园严格按照资金使用规范,持续强化生态修复力度。”苏州市湿地保护管理站副站长范竟成说。

    据了解,为了加强湿地保护,维护湿地生态功能及生物多样性,保障生态安全,今年1月,江苏省第十四届人民代表大会常务委员会第七次会议通过了修订后的《江苏省湿地保护条例》,2024年5月1日起施行。条例提出,建立湿地生态保护补偿制度,逐步实现重要湿地生态保护补偿全覆盖。

    省财政厅表示,江苏湿地生态保护补偿坚决遵循《生态保护补偿条例》《江苏省湿地保护条例》等相关规定,在此基础上研究制定了《江苏省省级重要湿地生态保护补偿实施方案(试行)》,明确补偿主体、范围、对象、标准及资金来源等要素,初步构建起江苏湿地补偿机制。湿地生态保护补偿的顺利开展,有利于提高全省各地湿地生态保护积极性,提升湿地涵养水源、固碳、调节气候等生态功能,促进湿地资源的可持续利用,实现经济、社会和环境的协调发展。

  • 原文来源:https://www.china5e.com/news/news-1180569-1.html
相关报告
  • 《长江流域多地启动“流域横向”生态补偿机制》

    • 来源专题:长江流域资源与环境知识资源中心 | 领域情报网
    • 编译者:changjiang
    • 发布时间:2018-09-03
    • 日前,湖北省召开省内流域横向生态补偿机制工作推进会,选择20个县市区实施试点,上下游地方政府协商确定补偿金额,每年不低于300万元。不久前浙江受新安江生态补偿成功经验的启发,在省内八大水系源头地区,全部建立上下游的生态横向补偿机制,补偿标准由上下游县(市、区)在500万元至1000万元范围内自主协商确定。长江商报记者发现,近一段时间内,长江流域的多个省份启动了流域横向生态补偿机制。 湖北5个流域20个县市区试点 8月中旬,湖北省召开省内流域横向生态补偿机制工作推进会,湖北省选择通顺河、黄柏河、天门河、梁子湖、陆水河等5个流域及相关20个县市区,在2018年实施流域横向生态保护补偿试点;到2020年省内长江流域相关市县60%以上建立横向生态补偿机制。 同时,湖北省财政厅、省环保厅、省发改委、省水利厅联合印发《关于建立省内流域横向生态补偿机制的实施意见》,意见中提出,将流域跨界断面的水质水量作为补偿基准,地方可选取高锰酸盐、氨氮、总氮、总磷及流量、泥沙等监测指标,以签协议前3年至5年平均值作为补偿基准。流域上下游县市区可协商选择资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式,鼓励上下游地区开展排污权、水权交易。上下游地方政府协商确定补偿金额,每年不低于300万元。 事实上,在湖北省内已有地方开始试点流域横向生态补偿。去年底,武汉市提出《长江武汉段跨界断面水质考核奖惩和生态补偿办法》,明确在长江武汉段左右岸共设置13个监测断面进行水质考核。原长江水利委员会总工程师办公室主任姜兆雄认为,此举有利于进一步落实水污染防治目标经济责任制,有利于促进流域水质改善、流域和谐发展和流域健康发展。 湖北大学资源环境学院教授李兆华表示,以断面考核为依据,建立奖惩分明的生态补偿机制,将环保责任与经济挂钩,打通了横向生态补偿的技术障碍。 武汉市水务局相关负责人告诉长江商报记者,当前,武汉市已针对重点水体布设水体提质公示牌,市民可随时参与监督。一旦发现具体河流水体提质相关突出问题,市民可拨打公示牌上的监督电话,及时督促解决,对水体长效治理有何措施建议,也可电话反映。 全国流域横向生态补偿进入实施阶段 2016年底,国家发展改革委、水利部等部门联合发布了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》,指出开展横向生态保护补偿,是调动流域上下游地区积极性,共同推进生态环境保护和治理的重要手段,是健全生态保护补偿机制的重要内容。今年以来,全国各地流域横向生态补偿政策纷纷出台,开始进入具体实施阶段。 比如,重庆市政府印发建立流域横向生态保护补偿机制实施方案,明确2020年前,在龙溪河、璧南河等19条流域面积500平方公里以上且跨2个或多个区县的次级河流建横向补偿机制。 四川省与云南、贵州签订了赤水河流域横向生态保护补偿协议,决定四川、贵州、云南三省每年共同出资2亿元设立赤水河流域水环境横向补偿资金,作为长江经济带生态修复奖励政策实施后的首个在长江流域多个省份间开展的生态保护补偿试点,中央财政资金将给予重点支持,此次生态补偿实施年限暂定为2018年至2020年。 而在我国首个跨省流域水环境补偿试点——新安江流域,在首轮试点取得明显成效后,2015年至2017年新安江上下游的横向生态补偿实施了第二轮试点,试点资金由3年的15亿元,增加到21亿元,其中中央财政3年9个亿不变,两个省每年的资金分别由1个亿增加到2个亿,新增的1个亿补偿资金主要用于安徽省内两省交界区域的污水和垃圾治理,特别是农村污水和垃圾治理。 在今年的世界环境日上,浙江省财政厅厅长徐宇宁透露,新安江流域上下游横向生态补偿第三轮试点即将启动。受新安江生态补偿成功经验的启发,浙江省内八大水系的源头地区,从今年开始全部建立上下游的生态横向补偿机制。补偿标准由上下游县(市、区)在500万元-1000万元范围内自主协商确定。.
  • 《董战峰:长江流域生态补偿机制建设:框架与重点》

    • 来源专题:长江流域资源与环境知识资源中心 | 领域情报网
    • 编译者:lifs
    • 发布时间:2020-05-22
    • 摘要 建立流域生态补偿机制是解决长江流域生态环境问题、促进流域水生态环境资源资产增值、实施流域综合治理的长效政策手段。在借鉴全国跨界流域生态补偿机制实践经验的基础上,加快推进建立长江流域生态补偿机制是长江经济带实施生态优先战略的重要途径。本文分析了长江流域生态补偿机制建设面临的主要问题与挑战,提出了长江流域生态补偿机制建设的总体思路和框架,建议长江流域生态补偿机制建设重点处理好八大关系,本文可为长江流域可持续管理提供技术支撑。 关键词 长江流域;生态补偿机制;补偿标准;框架;对策 引言 长江流域是我国重要的经济带之一,是人口和经济高度集聚的区域,流经九省和两个直辖市,流域面积覆盖我国面积的近 20%,水流量约占全国的 35%,是我国生物多样性资源高度丰富的流域,也是我国重要的生态保护和建设区。随着长江流域社会经济的快速发展,开发和保护矛盾日益突出,经济发展和生态环境保护的关系失调,没有理顺流域上下游各相关方的经济关系和生态关系,导致生态环境需求和供给不均衡,产生了植被破坏严重、水土流失加剧等一系列威胁流域生态安全的问题。上游高强度资源开发造成了严重的生态破坏并直 接影响中下游的生态环境,中游河湖关系失调、湿地退化严重,下游一些地区的资源环境超载问题突出。2016 年 6 月,国务院发布的《长江经济带发展规划纲要》明确提出:“长江经济带发展战略定位为坚持生态优先、绿色发展,共抓大保护,不搞大开发”,实施生态优先大保护战略,从流域水生态系统整体性出发,统筹流域上下游各方的经济关系和生态关系,建立一种有效均衡的利益机制是关键。生态补偿机制就是通过财政支付转移等综合性手段解决流域上下游发展权不平等、生态经济利益不平衡、生态资产配置不合理等问题的一种机制 [1]。 我国自“十一五”开始流域生态补偿试点探索,目前,已有 20 多个省(市、自治区)相继出台了省域内或 跨省界流域上下游生态补偿相关的政策措施,探索形成了多种补偿模式,其中,北京、河北、山西、辽宁、江苏、浙江、广东、广西、湖北等 9 省(市、自治区)在本辖区内实施全流域生态补偿 [2]。在环保部和财政部的推动下,新安江流域跨省生态补偿试点于 2011 年启动。自 2016 年开始跨省界流域生态补偿探索加快,九州江、汀江 - 韩江、东江流域生态补偿试点相继启动 [3]。从这些流域生态补偿试点情况来看,合理设计的流域生态补偿机制可以充分调动各方生态环境保护的积极性,促进流域公平共建共享。因此在借鉴国内各流域实践经验的基础上,加快建立长江流域生态补偿机制是做好长江流域大保护文章,实现长江经济带可持续健康发展的迫切需求。 1 长江流域生态补偿实施状况与问题 长江流域的江苏省、湖南省、贵州省、上海市等不少地方已经开展了一些流域生态补偿探索,这为推进建立长江流域生态补偿机制提供了较好的基础。但是由于各地流域生态环境情况不同、发展阶段水平不同,对流域生态补偿的理解、认识和诉求也存在较大差异,各地流域生态补偿探索进展不一,特别是建立全流域的生态补偿机制涉及的省份多、诉求多、因素多、情况复杂,这是在全流域推进生态补偿机制建设面临的关键挑战。目前来看,长江流域生态补偿机制建设存在的主要问题如下: 生态补偿机制建设思路、路径有争议。由于流域上下游各个地区情况、特征的复杂性,如何在维护和保障流域生态环境安全的前提下,以水环境质量改善和保障生态基流为核心,统筹各方的经济利益和生态利益,建立公平合理、长效运行的流域生态补偿机制是一个难点。流域上下游各方都认为建立流域上下游跨界生态补偿机制十分重要,但是对于机制如何建、标准如何定、资金怎么来、补偿模式怎么推等问题存在争议。 突破流域跨省界生态补偿机制仍面临挑战。目前长江流域的生态补偿机制建设主要是在省域范围内实施, 尽管贵州、江苏等一些探索了基于水质目标改善的流域生态补偿探索的地方有一定的实施基础,但是补偿机制也不尽完善,与流域水质目标综合管理需求还有一定差距。特别是跨省界流域横向补偿,上下游省份之间经济差异大, 生态环境需求目标不同,对补偿标准设计的认识不同。 生态补偿标准体系不完善。补偿机制建设在补偿范围、补偿对象、补偿标准等方面还存在一些技术上的障碍,补偿标准的确定是补偿效益机制中的一大难点,在建立补偿资金体系之前,要明确生态补偿建设和环境保护的举措与提供的生态效应之间的科学的因果关系。虽然关于补偿标准的计算方法有许多种,如成本法、收益法、综合效益评价法,而由于一些地区关于环境服务、生物多样性、水文资源等方面的基础数据缺乏,生态效应的衡量存在一定难度,导致一些计量方法的适用性或者评价结果缺乏说服力。总体来看,目前长江流域一些 地区实施的生态补偿标准总体偏低,一方面由于政策的财力有限,另一方面是补偿标准制定的方法科学性不足, 缺乏方法学支撑,也没有充分建立在相关方的补偿和受偿意愿的基础上,对于生态环境的补偿往往难以弥补生态保护的建设成本和牺牲的发展机会成本 [4]。 补偿机制模式和资源机制较为单一。目前各地实施的流域生态补偿主要还是政府主导模式,补偿资金来源渠道和补偿方式单一,补偿方式主要依靠财政转移支付、生态功能建设专项资金及相关的税费政策为主要手段, 而企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失,除资金补助外,产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视。 生态补偿机制实施保障不健全。长江流域的水环境资源产权制度还没有建立起来,产权关系不明确,生态环境权益交易流转体系不建立,难以充分发挥市场力量, 难以调动流域上下游相关方的积极性。长江流域建立生态补偿机制实施的法律支撑还不足,现有的也分散在有关法规政策文件的一些生态补偿的规定中,并没有对各利益相关者的权利、义务、责任界定及补偿内容、方式和标准等要素予以明确规定。长江流域建立生态补偿机制实施还缺乏有效的监管体系,监管能力不匹配,生态补偿机制实施的基础不牢。此外,对流域生态环境保护行为的激励和奖惩机制也不完善,这在一定程度上造成了流域各相关方实施生态环境保护工作的内在动力不足。 2 生态补偿机制建设的思路与框架 2.1 总体思路 围绕长江流域水生态文明建设需要,从流域生态系统整体性治理出发,以促进水环境质量改善、水生态健康安全、水生态环境资产增值为目标,综合考虑流域上下游各地经济发展阶段的差异性和生态环境公共服务供给的不均衡性,充分创新运用多种补偿方式,既要输血加大生态环境建设投入,又要大力营造环境并采取有效措施,扶助上游地区增强造血功能,合理弥补环境保护较好区域和企业为保护流域环境而损失的机会成本,逐步实现流域上下游公平、科学、合理、高效利用长江流域水生态环境资源,合理分担长江流域在各段区域内的水环境保护责任,促进建立一种长效的长江流域九省两市水环境共同治理机制,实现长江流域和谐发展与长江流域环境保护。 首先,生态补偿机制的建立要充分结合长江流域生态环境的特征情况,回应生态环境保护的特征问题和管理需要。其次,建立长江流域生态补偿机制要考虑流域生态补偿机制的适应性,明确流域上下游在经济、社会、生态等方面存在的差距及其差异性需求。再次,建立长江流域生态补偿机制关键是协调上下游各个利益相关体的关系,深入分析各个省市利益之间的相互联系和相互影响,做到统筹兼顾,明确流域上下游在生态保护和补 偿中的不同职责、不同作用和不同地位,使得流域上下游在构建流域生态补偿机制方面达成一致。 2.2 框架体系 长江流域生态补偿机制以“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿,谁污染、谁付费”为原则,以促进合理开发利用水资源、流域水环境质量改善、流域上游水源涵养区生态保护与恢复建设为目标,结合水生态功能分区控制单元水质管理,重在建立流域上下游基于水质、水量目标的跨界流域生态补偿机制,长期应考虑水生态指标,将水生态服务纳入补偿范围,促进长江流域水生态资源资产增值。补偿机制方案设计的重点包括补偿范围、补偿主体与对象、补偿方式、补偿标准、补偿资金来源、管理与分配、机制实施的保障措施等要素,框架体系见图 1。 生态补偿主体与对象。长江流域生态补偿主体主要有中央政府、流域上下游地方政府以及水利开发单位。对于流域水生态环境保护权责关系比较清晰的,则主要由流域上下游地区间横向补偿机制解决;对于上游水源地保护、水生态涵养等具有显著公共效益的补偿,则中央政府在事权分工上要予以支持。此外,水利开发单位等作为受益主体也是重要补偿主体。补偿对象主要为提供水生态效益服务,达到水质、水量、水生态保护要求的地方政府,因为流域水生态环境保护造成流域发展机 会成本损失的地方政府和农户等相关方。 生态补偿标准。长江流域不同省份经济发展差异性很大,不宜搞大一统的补偿标准,考虑建立基础补偿标准基础上的差别化跨界生态补偿标准体系,近期重点考虑水质水量因素,长期应考虑水生态服务因素。 补偿标准测算可包括: ①以上游地区为水质、水量达标所付出的努力即直接投入为依据; ②以上游地区为水质水量达标所丧失的发展机会的损失即间接投入为依据; ③上游地区为进一步改善流域水质和水量而新建流域水环境保护设施、水利设施、新上环境污染综合整治项目等方面的延伸投入。各跨界省份可依据需求协商议定。 生态补偿方式。从目前各地的流域生态补偿实践经验来看,补偿方式主要还是政府主导型的,这与河长制、流域水环境规划目标考核、水环境监管等工作也是衔接的。因此长江流域生态补偿的方式主要还是基于政府主导下的财政转移支付,这样可以充分调动流域上下游地方政府之间的积极性,同时充分创新运用多样化补偿方式,包括政策性补偿、市场化补偿,如水权交易、排污权交易等,调动各利益相关方的积极性。随着水权体系的完善,政策运用的市场化环境的成熟,则可逐渐转型到运用市场补偿为主的方式。 配套保障能力。长江流域生态补偿机制的建立需要完善有关法律法规,需要进行大量的沟通、协调工作, 建立顺畅、有效的协调机制,明确生态补偿机制的各个环节及配套保障措施,需要水质监测、监管机制、补偿资金监管机制和流域水质信息共享平台等能力保障,支撑流域补偿机制的顺畅运行。 3 补偿机制建设重点处理好八个关系 中央政府和流域上下游地方政府的角色关系。根据 《中华人民共和国环境保护法》等的规定,地方政府对辖区内环境质量负责。因此水生态环境质量改善的主要事权也落在地方。地方政府,包括流域上游的政府,也包括流域下游的政府。长江流域上下游地方政府在补偿机制中发挥主要作用。当前我国大力推进的新安江跨省流域生态补偿以及 20 多个省(市、自治区)开展的流域生态补偿实践表明,中央政府推动,或者上级政府主导的色彩明显,这在流域生态补偿探索初期是必要的,但是随着生态补偿机制探索的深入,需要重点突破流域上下游政府间自主的、横向式补偿相对不足困境。在推进建立长江流域生态补偿过程中,要合理界定好中央和地方的职责划分,以充分发挥流域上下游地方政府的主动性为主。生态保护补偿主要由流域上下游地方政府自主协商确定,中央政府重点针对跨省流域建立横向生态保护补偿给予引导支持,推动建立跨省界的流域生态补偿长效机制,以及长江流域生态补偿实施的监测监管能力、组织协调能力、信息平台支撑能力建设。 补偿主、客体的经济和生态责任关系。在流域生态补偿中,补偿主体和客体补偿关系确定的关键是流域上下游地方政府责任关系的界定,包括生态责任关系和经济责任关系的界定。一般情况下,流域上游要承担保护生态环境的责任,流域下游地区对上游地区为改善生态环境付出的努力要做出补偿。但这种补偿关系不是固定不变的,上游出境水质的好坏直接影响下游的发展,因此,流域上下游地区之间的补偿方向关系与跨界水质状况相关,也与上下游政府对水生态环境资产价值的认识有关。目前开展的省内跨界流域生态补偿和新安江跨省界流域生态补偿基本上是采用“正补”加“反补”的双向生态方式,也就是以水质超标“罚款赔偿”和水质达标“奖励补偿”的形式。这种补偿模式符合环境经济学的“污染者付费、受益者补偿”原则,操作起来也相对简单,能够为上下游双方均提供激励,已经成为解决我国跨流域污染问题的重要手段。因此,在推进建立长江流域生态补偿机制过程中可以参考这种模式,合理确定流域跨界断面的水质、水量作为补偿基准,强化流域水质目标考核行政和经济“双重”约束机制,建立水质超标“罚款赔偿”和水质达标“奖励补偿”机制,引导上下游共同保护流域水生态环境和质量,实现流域健康和谐发展和可持续发展。 纵向补偿与横向补偿的联动关系。流域生态补偿从补偿关系上可以分为“横向补偿”和“纵向补偿”。目前 我国已经在重点生态功能区、森林、草原、湿地等方面建立了纵向生态保护补偿体系,主要是通过财政转移支付、重大生态建设工程等形式由上级政府对生态功能比较重要的地区给予补偿。与纵向生态补偿相对应的是以流域生态补偿为代表的横向生态补偿,主要通过流域上下游政府的协商达成补偿协议。在推动建立长江流域生态补偿过程中,可以将这种横向补偿和纵向补偿综合使用,重点是推进建立两个层次的流域上下游跨界横向生态补偿机制:一是跨省界的流域生态补偿机制;二是省内跨市(县)界的流域生态补偿机制。中央财政则可对跨省流域上下游横向生态保护补偿给予激励支持。一是可对率先达成补偿协议流域优先给予支持,鼓励早建机制;二是对达成补偿协议的重点流域,中央财政可给予财政奖励,奖励额度将根据流域上下游地方政府协商的补偿标准、中央政府在流域保护与治理中承担的事权等因素确定。随着横向生态补偿机制的完善,中央纵向财政转移支付补偿则逐渐退出,重点支持流域重点生态功能区补偿。 地区补偿需求差异与补偿标准设计的关系。长江经济带地跨九省两市,流域覆盖范围极广,不同地区在环保意识、财力水平、监测能力上差异较大,因此不同地区对于生态补偿标准设计的认识也有很大不同。在制定补偿标准时,流域上下游应当根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素,综合确定补偿标准,以更好地体现激励与约束 [5]。可首先由环保部联合财政部等部门,统一设计长江流域的基础补偿标准,由各地根据水质改善需要、水生态保护需要、地方财力水平等相关因素来协商议定。 科学补偿与现实补偿的关系。在建立生态补偿机制中,生态补偿标准往往是一个具有争议的问题。理想的情况是根据流域生态服务价值评估或者生态损失评估建立生态补偿标准,但因为并没有一套普适性、可接受的核算方法学,且基于此核算补偿额往往巨大,会导致补偿相关方的质疑和反对,而且补偿方有时也会给出截然不同的估算。在这种情况下,生态补偿问题的本质就是接受补偿的意愿和支付补偿的意愿之间的协商平衡问题 [6]。因此,采用双方“讨价还价”的形式达成“协议补偿”要比根据理论价值估算确定补偿标准更加可取。因此长江流域生态补偿机制建立重在一个基于流域上下游地方政府博弈协商达成一致的补偿标准。基于流域生态服务价值可以作为标准议定的依据之一。从长期来看,补偿机制是否有效也可以通过流域生态环境资产是否增值予以检验。 财权配置与资金机制的关系。从生态补偿的方式来看,一般包括资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式。从目前已经开展的生态补偿实践来看,资金补偿仍然是最主要的补偿方式,发挥的作用也最明显。根据《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定,水环境保护事权主要在地方政府,即环境保护事权是地方变大,中央变小,但我国现行的财权配置却是中央变大、地方变小,这种事权和财权的不相匹配很大程度上 制约了横向生态补偿的开展。因此,在长江流域生态补偿机制建设和上下游利益协调过程中,除了依据地方财权配置推进横向生态补偿外,中央财政在其中可以发挥更大的作用,可以重点向长江上游源头区的生态环境保护倾斜,同时中央财政加大对跨省流域上下游横向生态保护补偿给予支持,如对率先达成补偿协议流域优先给予支持,鼓励早建机制。可以由中央财政引导成立长江流域生态补偿基金,解决补偿机制实施的资金渠道问题。 水权体系建设和补偿机制建设的关系。在生态补偿中,既有政府补偿也有市场补偿。市场补偿主要是依托市场法则,规范市场行为,将生态服务功能或环境保护效益打包推入市场,通过市场交易的方式,降低生态保护的成本,实现生态保护的价值。而水权交易就是一种比较典型的市场补偿方式,浙江金华江流域开创了我国首例水权交易,杭州龙坞探索市场化的水源地生态补偿模式,贵州省在赤水河流域开展市场化的生态补偿机制探索,这些为长江流域推进市场化的生态补偿提供了参考。根据水权体系完善的程度,建议在长江全流域范围内分两阶段推进完善流域生态补偿机制。第一阶段重在建立政府主导、市场为辅的流域生态补偿机制(2020 年之前),第二阶段推进基于水权的以市场化为主的流域生态补偿机制。具体来说,第一阶段可以主要采用政府补偿的形式, 通过断面的水质水量考核,依靠国家和省级政府的财政转移支付进行补偿;第二阶段则主要采取水权交易模式, 通过省级政府的水权博弈和磋商,制定一个基于水质及水量条件的水权交易协议,探索从水权界定、交易价格、交易形式、法律支持等方面构建长江流域水权交易模式。 补偿机制实施与能力支撑匹配的关系。水质、水生 态监测布点科学合理、监测数据真实可靠是推进流域生态补偿机制建设的关键。为确保跨界水体水质考核机制的顺利实施,需要建立长江流域跨界水体水质在线监测制度。目前跨区域水质监测点位的设置和监测质量保障还不能完全达到流域上下游横向生态保护补偿机制的要求,在长江流域生态补偿建设过程中,借助开展国家环境质量监测事权上收相关工作的契机,逐步调整位置不准确的、有争议的跨界断面,增设之前因客观原因未设监测点的跨省监测断面,统筹水质与水量监测,使其在时间、空间上达到一致,同时大力推动跨省断面水质水量监测的自动化、精确化、信息化,健全跨省流域断面水量水质国家重点监控点位和自动监测网络。 4 实施建议 推进长江流域生态补偿机制建设还需要加快在立法基础、流域管理协调机制、生态环境监测能力支撑等方面的配套保障工作。 强化长江流域生态补偿机制建设的立法保障。强化长江流域生态法治保障,尽快研究制定长江流域生态环境保护法,在该法中明确界定中央、各地方、各部门的生态环境保护事权划分,建立长江流域统一监督管理新 体制机制。在该法中明确实施生态保护补偿的重要性,并对补偿基准、补偿方式、补偿标准、联防共治机制等进行具体明确。 分步完善长江流域生态补偿机制建设。长江流域生态补偿机制建设应坚持先易后难,试点先行、重点突破。首先积极推动各省(自治市、自治区)建立省内上下游生态补偿机制,然后逐步扩大到跨省上下游生态补偿机制,最终建立以干流跨界断面水质为主、向中上游地区倾斜的补偿资金分配标准,形成长江干流生态补偿制度。在推进流域上下游生态补偿的同时,探索在长江流域建立重要生态功能区、湿地等领域建立生态补偿机制的可行路径,以流域生态补偿机制为核心,充分发挥不同领域生态补偿机制的协同效应。 在长江流域联防共治框架下推进流域生态补偿机制 建设。在长江经济带省际协商合作机制下,由环境保护部牵头,有关部门、地方参加,成立长江流域生态保护联席会议制度,按照流域水资源统一管理要求,协商推进流域保护与治理,联合查处跨界违法行为,建立重大工程项目环评共商、环境污染应急联防机制。可在联席会议制框架下,通过加强引导、技术指导、强化规范、统筹协调长江流域九省两市推进流域生态补偿机制建设。 建立统一共享的生态环境监测网络为实施补偿提供支撑。国家有关部门和地方共同制定生态环境监测方案, 统一布局规划建设生态环境监测网络,基本实现环境质量、生态状况全覆盖。建立长江流域水质监测预警系统, 逐步实现流域水质变化趋势分析预测和风险预警。强化长江流域生态环境状况定期监测与评估,特别是自然保护区、重点生态功能区、生态保护红线区等生态保护重要区域。建立长江流域生态环境保护大数据平台,确保生态环境监测信息联网共享,为开展生态保护补偿提供客观权威的水质、水量、水生态等监测数据。 文章来源:《中国环境管理》2017 年第6 期 [1] 国家发展改革委国土开发与地区经济研究所课题组 . 地区间建立横向生态补偿制度研究 [J]. 宏观经济研究 , 2015(3): 13-23. [2] 王金南 , 刘桂环 , 文一惠 , 等 . 构建中国生态保护补偿制度创新路线图——《关于健全生态保护补偿机制的意见》解读 [J]. 环境保护 , 2016, 44(10): 14-18. [3] 董战峰 , 林健枝 , 陈永勤 . 论东江流域生态补偿机制建设[J]. 环境保护 , 2012(S1): 43-45. [4] DONG Z F, WANG J N. Quantitative standard of eco-compen- sation for the water source area in the middle route of the south- to-north water transfer project in China[J]. Frontiers of environ- mental science & engineering in China, 2011, 5(3): 459-473. [5] WANG H J, DONG Z F, XU Y, et al. Eco-compensation for watershed services in China[J]. Water international, 2016, 41(2): 271-289. [6] 沈满洪. 生态补偿机制建设的八大趋势[J]. 中国环境管理, 2017, 9(3): 24-26.