自上世纪90年代起，随着中国经济的迅速发展和结构调整，化工、冶炼和钢铁等重污染企业逐步退出城市核心区域，遗留的污染地块面积十分惊人。近年来，“常州毒地”、“内蒙古毒地办学”和“信阳农药厂旧址修复风波”等事件暴露了污染地块开发利用过程中的环境风险。据财政部数据显示，2018年中国土地使用权出让收入金额达65096亿元，同比增长25%。土地资源的有限性使开发高商业价值的污染地块成为不少地方政府的选择。
近期，一份由绿色和平组织与南京大学（溧水）生态环境研究院联合发布的《中国城市污染地块开发利用中的问题与对策》报告，首次完整地对全国各省会城市截至2018年10月公布的污染地块状况进行了分析。报告发现，在公开的174块污染地中，仅两成完成修复，1/4已出让，出让金额达1049.6亿元。污染地块治理还存在“赶工期”、信息不透明、修复责任认定不明确等问题。
省会城市已公布污染地块数量174块
研究报告发现，截止至2018年10月，中国31个省会城市中有27个城市公布了本区域的污染地块风险管控名录。根据整理，目前已公布的污染地块数量总数为174块。其中，天津、重庆和上海污染所公布的地块数量最多，分别为21块、17块和14块；哈尔滨、西安、福州、长春和南宁市所公布的污染地块数量最少，仅1块。
从目前公布的污染地块来看，约41%的污染地块原址为废弃化工厂，化工行业是潜在土壤污染最大的风险源。此外，值得注意的是，部分行业并没有被列入《污染地块土壤环境管理办法》的疑似污染地块的定义中。比如，约12%的污染场地为废弃钢铁厂，9%来源于机械制造业。这两个行业并没有被明确列入到疑似污染地块定义中。因此，研究报告认为在疑似污染地块的排查中也应关注除《污染地块土壤环境管理办法》中所列举的行业。
研究报告发现从城市来看，绝大多数的城市均有原址为化工厂的污染地块，其中太原、天津和武汉有最多原址为化工厂的污染地块。北京的污染地块主要来自废弃的钢铁厂，而重庆的污染地块主要来自机械制造业。
而从污染物的构成来看，重金属是污染物类别中出现频率最高的，约为54%。而其中铬是重金属中出现频率最高的污染物，是10%的污染地块的主要污染物。除了重金属之外，挥发性有机物和半挥发性有机物也是污染地块中常出现的污染物，占比约为23%和17%。其中多环芳烃和总石油烃，分别占比11%和14%。
“赶工期”、信息不透明、修复责任认定不明确等问题亟需解决
“随着我国陆续出台《土壤污染防治法》《土壤污染防治行动计划》和《污染地块土壤环境办理办法》等法律法规，我国对污染地块开发利用的监管正在逐步走向制度化、透明化和法制化。”绿色和平污染防治项目主任保航表示，“但就目前污染地块开发利用的现状来看，目前仍有一些问题。”
比如，污染地块的修复治理存在“赶工期”的问题。保航坦言，“土地财政依赖度高是我国许多省会城市的共同特征。”研究报告分析了2015~2017年我国主要城省会市的财政收入，发现我国省会城市对于土地出让金的依赖严重，绝大多数省会城市土地依赖度属于中度依赖（20%~35%）和高度依赖（35%以上）。土地依赖程度最高的城市达到了52%，即土地出让收入占了政府收入的52%。在如此高土地财政依赖度的情况下，地方政府难免存在加速土地转让以充足地方财政的考虑。在此影响下，具有高商业价值污染地块在开发过程中常常压缩土壤修复的必要时间，导致修复治理上存在“赶工期”的问题。
“这种‘赶工’的现象还反映在开发模式上。”保航表示，例如在已出让的污染地块中，约有44%的污染地块尚未完成修复，仅有30%的污染地块已完成修复。也即是说地方政府先出让污染地块，再修复该地块。但是保航认为这种“先出让，后修复”的方式缺陷在于，土地使用权人出于尽快回收资金的考虑或地块开发工期的压力，可能压缩污染地块必要的修复时间。
“谁污染，谁治理”的原则在污染地块开发中很难实施。在保航看来，“尽管2018年通过的《土壤污染防治法》和2016年制定的《土壤污染防治行动计划》都明确了污染地块责任认定上‘谁污染，谁治理’的基本原则，但是在污染地块实际开发过程中，这一原则却很难得到贯彻和执行。”根据对27个省会城市公布的污染地块名录整理和统计发现，仅有33%的污染地块是由原场地使用者（潜在污染方）承担修复责任，而50%以上的污染地块则是由政府或国资委下属的国有企业来承担修复的责任，15%的污染地块则是由房地产开发商承担修复责任。
除上述问题之外，目前污染地块的开发利用还存在信息不透明、缺乏公众参与的问题。对此保航认为，“尽管在污染地块的信息公开上取得了重要的进步，但就目前所公布的情况来看，污染地块信息公开的程度和完整性还有待加强。”根据对目前各省会城市所公布的174块污染地块的治理信息整理发现，仅有44%的污染地块公布了相关的土壤环境评估、治理修复或验收的信息，而56%的污染地块未公布以上信息。而从城市角度来看，目前仅有北京、福州、哈尔滨、济南、昆明和南宁市公布了辖区内污染地块的土壤环境评估、修复或者验收报告。而西安、太原、上海、南昌和成都市均未公布污染地块的土壤环境评估、土壤修复和修复验收等相关信息。
助力2020年的目标实现
《土壤污染防治行动计划》中明确提出“到2020年污染地块安全利用率达到90%”的目标，为助力这一目标的实现，上述报告也提出了相关的政策建议:
“生态环境部门应强化重点污染行业的土壤污染监测和前期治理。”保航表示，“根据现有数据统计分析，化工、钢铁、冶炼行业是污染地块的潜在来源，监管部门应强化这些重点行业的土壤检测，一旦发现土壤存在污染，需加强前期的处理或治理，从源头上防控土壤污染。”
同时，研究报告建议强化生态环境部门与土地管理部门在污染地块开发利用上的配合协调，将土壤环境状况的审核纳入城市土地规划、土地转让和建设开发的审核过程中，严格防控“毒地”入市。建议生态环境部门制定污染地块治理责任认定办法。在严格追究土壤污染者的治理责任基础上，扩大潜在责任方的认定范围并合理地区分污染治理责任。建议生态环境部门和土地管理部门加强土壤环境信息的公开，加强污染地块土壤环境评估、土壤修复和土壤验收等环节的信息透明度，定期公开土壤环境治理的相关报告。建议生态环境部门设立相应的公众参与机制，让公众在污染地块的治理开发过程中充分表达意见和建议，助力和监督污染地块的再利用。
此外，鉴于目前污染地块的修复费用占污染地块出让金的比例较小，修复成本可负担。保航建议，政府抽取污染地块出让金的一定比例设立专项的土壤污染防治基金，以应对场地污染者破产或场地污染者无法认定等情况下的土壤修复需求。
