我国油气市场化改革再迎里程碑事件——国家发展改革委、国家能源局近日发布了《油气管网设施公平开放监管办法》。这是我国油气市场化改革步入深水区后，在油气管网监管领域出台的首个部门规章。
“新监管办法实现了从原规范性文件到部门规章的层级跃升，这一制度性突破具有重要法治意义。”中国工程院院士马永生说，通过法治化手段防范管网资源滥用、市场恶性竞争等问题，为油气市场构建起“有法可依、执法必严”的制度保障体系，推动形成公平透明、竞争有序的行业发展环境。
油气管网是油气运输的“交通网络”，能否公平开放，不仅关系到油气产品流通效率，也关系到民生保障、能源安全、经济运行效率。全国油气管网设施公平开放监管的建章立制工作始于2014年发布的试行监管办法，经过5年试行后于2019年以规范性文件的形式正式发布实施。
“原监管办法在打破垄断、提高管网利用效率、培育多元市场主体方面发挥了重要作用。但随着油气市场化改革向纵深推进，其历史局限性也逐渐显现。”中国石油大学（北京）油气政策与法律研究中心主任陈守海说。
近年来，我国油气市场化改革不断深入，特别是2019年12月国家管网集团成立以来，在“管住中间，放开两头”的总体改革思路指引下，上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系逐步完善，市场主体对公平开放诉求与日俱增。
北京燃气研究院副院长白俊注意到，为顺应新形势新要求，与原有监管办法相比，新修订的监管办法有两个显著变化：一是首次将监管办法从规范性文件升格为部门规章，增强了监管工作的权威性和威慑力；二是明确相应罚则条款，根据不同违规情形设置相应处罚标准，规范油气管网设施监管部门的执法行为，缩小执法的自由裁量空间，从而减少执法争议。
“原监管办法为监管机构开展公平开放工作提供了监管依据，但受限于规范性文件不得设定行政处罚，监管机构在开展监管执法工作时手段有限，一定程度上影响了监管执法权威。”国家能源局有关负责人进一步解释说，本次修订将监管办法升格为部门规章，增加相应罚则条款，丰富监管执法手段，着力提升监管效能。
“新监管办法直面当前监管的难点、堵点、痛点，聚焦公平开放制度健全、设施服务完善、保障合同签订、规范信息公开与报送等问题，明确各方权利义务，赋予政府监管部门执法权和行政处罚手段。”中国工程院院士黄维和表示，新监管办法进一步规范油气管网运营企业和油气销售企业的经营行为，保障各经营主体合法权益，助力全国统一大市场建设。
例如，新监管办法首次对“油气管网设施公平开放”进行了权威定义，明确公平开放是指油气管网设施运营企业对已建成投运的管网设施，按照国家有关规定向符合条件用户公平、无歧视地提供油气输送、储存、接卸、气化等服务。
信息不对称是制约管网公平开放的核心瓶颈之一。新监管办法创新性将信息公开分为“主动公开”与“依申请公开”两类：公平开放制度、用户注册条件和程序等基础信息，向社会主动公开；油气管网设施剩余能力、运行情况等敏感信息，向已注册用户依申请公开，兼顾设施信息安全和用户需求。
在准入环节，新监管办法明确提出，油气管网设施运营企业应当制定本企业用户注册具体办法、服务受理的条件程序，鼓励油气管网设施运营企业通过网络平台等便捷化方式受理服务。“这是从制度上着力杜绝‘玻璃门’‘旋转门’。”陈守海说。
在容量分配环节，新监管办法要求，油气管网设施运营企业制定本企业油气管道输送容量分配实施细则；申请容量服务能力超过实际剩余能力时，综合考虑受理时序、服务周期、采暖季非采暖季使用情况等因素决定剩余容量分配，分配情况报省级以上人民政府能源主管部门。“这可以有效防范‘暗箱操作’和歧视性对待。”陈守海认为。
此外，新监管办法还将分散受理容量服务或临时容量服务需求的响应时间由15个工作日缩短至5个工作日。
北京大学能源研究院副院长杨雷表示，新监管办法进一步明确了油气管网公平开放的主体范围，扩大了公平开放范围，优化了油气管网公平开放的服务规范，为进一步促进管网开放，扩大油气市场化交易，巩固油气体制改革成果打下基础。
“下一步，我们将密切关注新监管办法落地实施情况，结合油气管网设施公平开放的实践，进一步细化监管要求，丰富执法手段，提高执法能力。”国家能源局有关负责人表示。
