2018年04月16日 来源: 瞭望新闻周刊
3月底，按照长江经济带发展领导小组办公室和水利部的统一部署，长江水利委员会（下文简称“长江委”）会同流域9省市正式启动为期一个月的长江干流岸线保护和利用专项检查行动重点核查工作，对超过8000公里的干流岸线、总计近3500个岸线利用项目进行“把脉问诊”。
这是十九大后我国在长江流域启动的一项重大生态保护与修复行动。当前，长江岸线利用与保护的现状如何？存在哪些问题？深层次原因有哪些？此次专项检查行动的重大意义是什么？重点核查工作有哪些主要特点？如何建立长江干流岸线保护与利用的长效监管机制？等等，为此，《瞭望》新闻周刊记者独家专访了长江委主任马建华和长江委建管局副局长王永忠。
长江岸线利用新老问题交织
《瞭望》：当前长江干流岸线保护与利用的基本情况如何？
马建华：长江集“黄金水道”与“黄金岸线”于一体，岸线资源丰富，虽总体利用率不高，但利用格局不合理。
从岸线利用分布来看，根据《长江岸线保护和开发利用总体规划》统计数据，长江溪洛渡以下干流河段岸线总长8311.7公里，已利用岸线长度1713.1公里，岸线利用率20.6%。
整体来看，岸线利用率与沿江地区经济社会发展水平密切相关，各地利用水平不一致，总体呈上游至下游逐步增高的态势。其中，长江上游岸线利用率约12.5%，中游岸线利用率约23.1%，下游岸线利用率约28.0%。各省市岸线利用主要集中在城市江段。
从岸线利用格局来看，港口码头岸线利用最多，占已利用岸线的41.7%；取排水口次之，占已利用岸线的19.9%；跨（穿）江设施占15.3%；生态景观利用占5.0%；其他方式占18.1%。总体表现为生产生活岸线居多、生态岸线偏少的利用格局。
《瞭望》：当前长江干流岸线利用存在哪些问题？
王永忠：长江经济带发展战略实施以来，“共抓大保护，不搞大开发”和“生态优先、绿色发展”理念日益深入人心，长江岸线利用不合理现象明显好转。通过开展非法码头、非法采砂、入河排污口、饮用水水源地安全、岸线保护与利用等一系列专项整治行动，一大批岸线利用项目得到整改、提升、规范。
同时受经济社会发展阶段的制约和历史条件的限制，当前长江岸线利用主要存在以下几方面问题。
一是局部地区岸线利用布局不尽合理，对防洪安全、河势稳定、供水安全及生态环境保护带来一定影响。一段时期以来，因过于注重发展经济，岸线利用不同程度存在重开发、轻保护的现象，加之缺乏统一规划的指导和约束，一些项目开发利用布局不尽合理，开发利用方式粗放，造成河岸冲刷，或导致局部河势失稳，对防洪安全及河势稳定造成不利影响；有些危化品码头、排污口布局不符合水功能区保护要求，对供水安全造成重大威胁；有些开发项目布置在自然保护区的核心区，可能影响珍稀鱼类的洄游、繁殖等；有些项目布置在风景名胜区的核心景区，对自然景观及其环境造成影响。
二是局部江段岸线开发利用程度高，岸线资源相对紧缺的矛盾日渐凸显。长江岸线资源具有不可替代性和稀缺性，特别是同时满足河势稳定、水深条件优越、陆域宽阔、对外交通方便的岸线资源更是稀缺。随着长江沿岸经济社会快速发展，一大批重要港口、重要产业园区、过江交通设施、临港产业沿江布局，经济发达地区局部江段岸线开发利用程度高，少数区（县）岸线利用率已达70%以上。局部河段岸线资源相对紧缺的矛盾正日益成为制约这些地区经济社会可持续发展的瓶颈。
三是局部江段岸线利用效率低，岸线利用集约化水平亟待提高。由于缺乏统一规划、统一管理等诸多因素，部分江段岸线利用项目存在多占少用和重复建设现象，岸线利用效率低，不能充分发挥岸线资源的综合效能。一些企业没有统筹协调好岸线资源利用与后方陆域布局的关系，未能充分发挥岸线资源的综合效益；有的岸线利用项目存在“占而不用、多占少用、深水浅用”，以及专用码头占用过多岸线、公共码头建设缺乏岸线等不合理现象，岸线资源配置不合理，岸线利用效率低。
《瞭望》：这背后的深层次原因是什么？
马建华：长江岸线利用存在的问题，归根到底是法律法规不健全、管理责任不明确、岸线利用成本低所导致的。
我国目前尚无专门针对岸线管理的全国性法律法规，有关岸线管理的法律规范散见于不同法律法规中，岸线利用管理缺乏顶层设计。同时，在实际管理中，水行政主管部门将岸线纳入河道管理，交通部门将岸线纳入港口管理，土地管理部门将岸线纳入土地管理，客观上造成了岸线行政许可审批的多头管理和条块分割，管理职责交叉。
另外，长期以来，沿江一些省份对岸线资源实行的低价或无偿使用制度，导致岸线资源价值被严重扭曲，在岸线资源日益紧张的同时，使用代价却十分低廉，导致有些建设项目未批先建、少批多建、多占少用等现象时常发生，不利于岸线的高效集约利用。
专项检查提升监管水平
《瞭望》：长江干流岸线开展专项检查行动有哪些重大意义？
马建华：习近平总书记多次指出，推动长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。贯彻落实好总书记关于长江经济带发展战略一系列重要讲话精神，推动长江经济带绿色发展既是本次专项检查行动的出发点，也是本次专项检查行动的落脚点，其重大意义主要表现在以下五个方面：
一是加快推进生态文明建设的客观需要。长江岸线是长江生态系统的重要组成部分。加强长江岸线管理保护，把长江岸线管理保护纳入生态文明建设，对促进长江修养生息，维护其生态功能，实现长江岸线在保护中科学利用，促进沿江经济社会可持续发展具有十分重要的意义。
二是依法履行水行政管理的职责要求。长江岸线管理是水行政主管部门的法定职责。由于种种原因，长江干流少数地区岸线利用项目未批先建和不按批复要求建设的现象仍然存在，局部河段岸线布局不合理、岸线资源浪费严重等问题仍较突出，亟需全面掌握长江岸线利用和保护现状，系统总结长江岸线管理取得的经验和存在的主要问题，为更好地履行水行政管理职责提供有力抓手。
三是贯彻落实全面推行河长制、湖长制的重要举措。加强河湖水域岸线管理保护，严格水域岸线生态空间管控，是全面推行河长制、湖长制的重要任务。目前，长江流域各地正在按照中央部署，大力推进全面建立河长制、湖长制各项工作，通过开展专项检查行动，全面掌握长江岸线保护和开发利用基本情况，为科学制定“一河一策、一湖一策”和促进河长制、湖长制“见行动、见成效”提供重要支撑。
四是强化河湖岸线精细化管理保护的重要基础。随着沿江地区经济社会的快速发展，长江干流河道内建设了大量的码头、桥梁、管线、取排水口等岸线利用项目。这些岸线利用项目的审批、建设、监管情况等资料相对分散，部分项目资料不全，难以满足河湖精细化管理需求，迫切需要全面摸清家底，建立项目台账和综合管理平台，为长江河湖精细化管理奠定基础。
五是实施《长江岸线保护和开发利用总体规划》的重要抓手。2016年9月，水利部、国土资源部正式印发《长江岸线保护和开发利用总体规划》，对今后一段时期内长江岸线保护和开发利用作出了总体规划安排。开展专项检查行动能够有力促进长江岸线资源有效保护、科学利用和依法管理，成为推动《长江岸线保护和开发利用总体规划》实施的重要抓手。
《瞭望》：此次开展的重点核查工作有哪些主要特点？
马建华：正在开展的重点核查工作是专项检查行动的重要组成部分。
在组织上注意高位推动、部门联动。推动长江经济带发展领导小组办公室统一部署专项检查行动，水利部牵头会同自然资源部、交通运输部、沿江9省市人民政府具体组织开展，沿江9省市人民政府负责开展自查，长江委会同沿江9省市水行政主管部门具体承担本次专项检查任务。
在技术上注意传统与信息化深度融合。为开展此次专项检查行动，长江委开发了面向各级水行政主管部门及项目业主的网上填报系统，填报的项目信息直接进入长江委一张图信息系统，同时利用遥感影像处理和GIS技术开发了长江委一张图移动APP、重点核查信息采集及提交系统等信息化手段，提高重点核查效率，保障信息的完整性和准确性。
在任务目标上注意摸清家底与提升监管水平有机结合。首先是摸清长江干流岸线保护与利用家底、建立岸线利用项目台账；其次是推进长江岸线规范化管理，通过岸线利用项目的清理整改，完善管理法规制度，建立信息系统长效更新维护机制和岸线利用项目的动态监控机制等，全面提升长江岸线管理规范化和现代化水平，推动长江干流岸线在科学规划、保护优先的基础上实现科学、绿色、可持续利用。
探索建立长效监管机制
《瞭望》：“共抓大保护，不搞大开发”逐渐成为社会各界共识，在岸线保护与利用方面，流域内有哪些成效突出的探索和经验？
王永忠：在共抓长江大保护的总体要求指导下，流域内许多地区在岸线保护、利用和管理等方面，开展了很多有益的实践和探索。
一是制定出台岸线保护与利用相关管理规定。部分地区通过出台相关地方性法规，不断加强长江岸线资源保护，提高长江岸线资源利用的综合效益，保障经济、社会和生态的可持续发展。
二是加快沿江产业布局调整优化。近年来，各地区以问题为导向，面对沿江生态保护形势严峻、产业转型升级任务艰巨等难题，根据长江经济带共抓大保护要求，加快沿江产业布局调整。
三是贯彻落实生态优先理念，积极推进岸线修复。近年来，各地积极将生态优先理念融入长江岸线保护中，大力推进岸线保护与修复工作。
四是开展长江岸线有偿使用制度探索。沿江部分省市对岸线资源有偿使用进行了积极的尝试。上海、浙江、安徽等省市立法先行，通过立法建立岸线使用费征收制度，并积极予以实施。
《瞭望》：如何建立长江干流岸线保护与利用的长效监管机制？
马建华：为实现长江经济带更高质量、更可持续的发展，促进长江干流岸线的有效保护和科学利用，加快建立长江干流岸线保护与利用的长效监管机制十分必要和迫切。
一是要全面加快长江保护法立法进程。通过立法明确长江岸线保护与利用管理的责任主体，明晰相关部门、各级地方政府的职责，为长江干流岸线的依法管理提供法律保障。
二是要加快推动长江岸线保护与利用的“多规合一”。统筹衔接好不同行业保护与利用的目标和任务，以统一的目标、有序的分工、紧密的协作、强大的合力，共同加强长江岸线保护与利用。
三是要大力加强长江岸线利用联合执法监管。以全面推行河长制、湖长制为契机，推动建立流域与区域、水行政主管部门与其他相关部门之间的联合执法机制，共同加强长江干流岸线利用项目的事中事后监管，保障相关监管措施执行到位；同时，充分运用物联网、遥测遥感等技术手段，对长江干流岸线进行动态监控，做到违法违规水事行为的早发现、早制止、早处理，降低执法难度，提高管理效能。
当前，还可以考虑从以下几个方面入手，进行系统的“一揽子”的监管制度创新。
一是探索建立河流岸线生态环境保护红线制度。以保障和维护生态功能为主线，划定并严守河流岸线生态保护红线；对需要保护的河流岸线，禁止开发利用，实行强制性严格保护。
二是探索建立规划环境影响和防洪影响评价制度。可在长江保护法中增加规划环境影响和防洪影响评价制度的相关条款，在此基础上研究制定管理办法，通过建立一整套规划环境影响和防洪影响评价制度，推进城镇布局规划、重大建设项目布局规划、行业专项规划等规划环境影响和防洪影响评价制度的落实，实现经济社会发展与河道防洪要求、生态环境承载能力和河势条件的协调统一。
三是探索建立河湖岸线水域有偿使用制度。可在长江保护法中增列河湖水域岸线有偿使用制度的相关条款，统筹考虑岸线资源条件、开发利用现状、岸线资源保护需求、长江经济带发展需求、企业承受能力等方面，研究制定相关管理办法，以河湖岸线水域的有偿使用促进岸线资源的集约节约利用，以经济杠杆来有效阻止岸线的占而不用或多占少用。
四是探索建立岸线利用退出机制。目前，长江干流岸线利用存在“宽进”、“有进无退”等问题，导致有的倒闭企业岸线资源长期闲置，有的产业布局不合理，有的地区岸线利用效率不高等问题，有必要探索建立岸线退出机制，促进岸线的高效利用和资源价值的充分发挥。
五是探索建立岸线使用权出让、转让机制。可通过制定科学合理的岸线资源价值评估体系，通过招标、拍卖、挂牌等市场手段，实现岸线资源的有偿出让和转让，通过市场竞争手段，促使长江岸线资源价值的有效实现和岸线的集约节约利用。
