《系统施策破解大气跨境污染难题》

  • 来源专题:大气污染防治
  • 编译者: APC
  • 发布时间:2019-06-29
  • 近日,河北两地因大货车跨境污染问题在公路上设置限高限宽设施而“断交”的新闻备受关注。沙河市迫于大气环境质量考核压力对通往永年区的道路限高、限宽,禁止载重货车通行,虽在一定程度上缓解了外来运输污染压力,但对两地企业发展和民生保障带来不利影响。因此,限高限宽绝非车辆跨境污染治本之策。   

    这一事件反映出,当前有的地方政府在推动大气污染防治工作中作风不实、能力不足、缺乏协作、技术薄弱等问题。重点地区大气污染防治工作时间紧、任务重、压力大,特别是排名靠后的城市易出现急躁情绪,工作决策顾此失彼,出现简单化、走极端的倾向。破解区县大气跨境污染难题,既要地方政府夯实责任、靶向治污、协同推进,也需要国家、省、市层面高度关注,加强协调指导和帮扶支援。对此,笔者提出以下几点建议。   

    第一,地方党委政府要敢于担当作为,改进工作作风,创新工作方法。越是在治污攻坚的关键时刻,越要以咬定青山不放松的韧性、迎难而上的精神持续冲锋。地方党委政府应始终牢记为人民服务的宗旨,在制定相关政策、采取相关举措时,对可能产生的社会稳定性风险开展必要评估,确保决策科学稳妥,防范和及时化解损害群众利益和经济健康发展的风险。   针对永年区大货车跨境污染治理不力的问题,沙河市可向上级政府、生态环保部门及时反映,督促对方加快整改。同时,加大境内路检路查频次,严惩超载和排放超标车辆。加强境内道路保洁,在交界处安装在线监测监控系统,向永年区和上级生态环境部门及时报送环境空气及噪声监测结果。永年区应正视问题、全面排查,加强大货车运输过程环境监管和问题整治。此外,建议两地政府协商确定大货车专用运输线路,通过改造升级、全面硬化,提高专用道路等级和承运能力。   

    第二,加强对环境空气质量排名靠后地区的问诊帮扶。在应对大气跨境污染难题上,有的地区政府协调能力不足、专业技术欠缺、人财物资源有限,有必要加大对县级城市大气跨境污染问题的研究、技术指导和帮扶力度。加强对攻坚困难地区领导干部的思想教育、工作指导、专业培训等,帮助基层干部树立正确的政绩观和绿色发展观。建议由上级政府或生态环境部门牵头建立沙河、永年两地大气跨境污染联防联控机制,明确各级政府部门责任分工,定期会商,落实资金来源,补齐工作短板,形成同向发力、强力推进的工作格局。   

    第三,充分发挥大气污染防治“一市一策”驻点跟踪研究工作的技术支撑作用。沙河、永年两地政府应紧紧抓住“一市一策”驻点跟踪研究的机遇,充分发挥驻点工作组专家团队技术优势,以问题为导向,建立任务清单,对大气跨境污染等突出问题予以重点诊断,建立系统有效的治污方案。在专家团队的指导下,健全跨区域联防、多部门联动、上下级协同的专项污染防治攻坚机制。结合国家、省柴油货车污染治理攻坚战行动计划等要求落实地方政府主体责任,推动工业企业、运输及油品供应体系转型升级,着力改善区域环境空气质量。   

    第四,进一步建全环境空气质量考评机制。区域环境空气质量与气象条件存在显著相关性,特别是秋冬季节,大气污染扩散转移对有的城市环境空气质量造成严重影响。沙河、永年两地大货车跨境污染是大气跨境污染的一个缩影,从全国范围来看,有的城市连续几年投入巨大的人财物力,环境空气质量得到显著改善,在环境空气质量年终考核中却因外来输入性污染无辜躺枪。蓝天保卫战成果成为“易碎品”,挫伤了有的地方工作积极性。   

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    • 我国大气环境形势十分严峻,以细颗粒物(PM2.5)和臭氧(O3)为特征的复合型大气污染日益凸显。以京津冀地区为例,虽然近年来空气质量有一定改善,但PM2.5浓度仍处于高位,京津冀及周边地区远超过国家环境空气质量二级标准。同时,重点区域O3浓度呈现上升趋势,尤其是在夏秋季已成为部分城市的首要污染物。 近年来,为了促进经济的可持续发展,推进大气环境的治理和保护、推动节能减排工作的进展,我国颁布了一系列产业政策对VOCs治理行业进行支持与引导,促进本行业的规范、健康发展。 2016年9月,环保部、发改委、能源局等6部委再度联合下发《“十三五”挥发性有机物污染防治工作方案》,这也是首个专门明确VOCs治理重点的指南。此外,国家已发布的42项固定源排放标准中,有14项涉及VOCs控制,涵盖石油炼制、汽油运输等领域。 党的十九大要求,今后三年要重点抓好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。2017年中央经济工作会议明确:“打好污染防治攻坚战,要使主要污染物排放总量大幅减少,生态环境质量总体改善,重点是打赢蓝天保卫战……”,控制复合型大气污染、打赢“蓝天保卫战”已经上升到国家根本大计和战略层面。 二、VOCs污染治理政策体系已经确立,污染排放标准和监控体系逐步完善 为保持经济的可持续发展,国家对大气污染执法和监管力度不断加大,并进一步完善环境监察机制,明确执法责任和程序,提高执法效率,改进对环境违法行为的处罚方式。大气环境违法成本越来越高,相关部门及企业在大气环境治理投入将逐步增长,从而提高工业企业对高端污染治理技术和产品的市场需求。 2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》和2015年新修订《中华人民共和国大气污染防治法》将VOCs污染防治纳入了环保法律体系,明确了从源头、过程到末端防治的法律责任,是VOCs治理政策进入成熟期的重要标志。 25年来首次修订完成的《环保法》新增“按日计罚”的制度,即对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款。《环保法》作为一部行政法律,罕见地规定了行政拘留的处罚措施,对污染违法者将动用最严厉的行政处罚手段。《环保法》还将民间力量有序地纳入环境治理的机制中,设立了环保公益诉讼制度。 2016年实施的《大气污染防治法》明确规定,对于违反相关规定的企业,将依法采取责令改正或者限制生产、停产整治,情节严重的,责令停业、关闭。 在经济调节制度方面,2016年全国人大审议通过了《中华人民共和国环境保护税法》,将苯、甲苯、甲醛、酚类等几十个类型的VOCs列入征税范围,有明确的污染当量核算标准和对应税额,这条法规促使企业将外部成本内部化,极大的提高了企业在VOCs污染治理领域投入的经济动力,同时统一的税额和征收标准促进了全国统一的VOCs治理市场形成。 在监管执行和效果评估方面,2017年公布的《排污许可管理办法(试行)》,从监管执行层次确定了“按证排污、持证排污”的基础性污染源管理制度,2020年前VOCs重点排放行业都将推行排污权许可证制度,VOCs排放企业都将建立VOCs自行监测、台账记录和定期报告的体系,这从基础上推动中国VOCs治理进入精细化管理阶段。 《刑法修正案(八)》更是将“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”,降低了入罪门槛,将虽未造成重大环境污染事故,但长期违反国家规定,超标准排放、倾倒、处置有害物质,严重污染环境的行为也认定为犯罪。 2018年颁布的《2018年重点地区环境空气挥发性有机物监测方案》和《关于加强固定污染源废气挥发性有机物监测工作的通知》,则从建立统一的监测体系和VOCs治理效果的评估机制角度,使VOCs污染控制行业实现了闭环管理,具备完整的管理框架。 随着VOCs污染防治法规体系的确立,重点行业VOCs排放标准逐步得到完善。2015年国家新颁布的《石油炼制工业污染物排放标准》(GB31570—2015)、《石油化学工业污染物排放标准》(GB31571—2015)、《合成树脂工业污染物排放标准》(GB31572—2015)等三项国家标准,是我国第一次参考美国、欧盟等国家/地区关于VOCs污染物定义制订的排放标准,明确了VOCs污染物类型和排放标准。在新的VOCs国家排放标准方面,生态环境部高度重视重点行业大气污染排放标准的制订修订工作,目前正在推动VOCs的无组织排放控制标准制订,源头控制行业如涂料、油墨及胶黏剂等清洁原料的污染排放等18个排放标准制订也在稳步推进。 北京、上海、重庆、浙江、山东、四川、陕西等各省市也发布了一批与VOCs有关的行业排放标准,还有10余项VOCs排放控制标准在制订过程中。北京、深圳等地发布了建筑类涂料与胶粘剂、涂料等低含量挥发性有机化合物的源头控制标准。另外,2017年出台多个监测类标准规范,如《恶臭污染物环境监测技术规范》《北京市固定污染源废气挥发性有机物监测技术规范》《广东省挥发性有机物排放连续自动监测系统标准》等。 三、VOCs被列为“十三五”期间首要控制的污染物之一,而石化化工行业的VOCs综合整治是“十三五”期间VOCs控制的重点领域 2016年国务院颁发的《“十三五”生态环境保护规划》将VOCs作为“十三五”期间首要控制的污染物之一,规划中明确指出,将控制重点地区重点行业挥发性有机物排放,至2020年全国重点地区、重点行业VOCs排放总量要比2015年下降10%以上。 相比其他行业,石化行业的VOCs排放有着排放源点多面广、成分复杂、污染物活性强危害大的特点。因此,对于石化企业来说,VOCs的排放源识别和把控是主要的难点。石化行业VOCs排放过程主要分为储运销过程排放与炼化生产过程排放,其中储运销过程排放一般指油品储存、运输、销售的过程中,油气由于具有挥发性而产生的VOCs排放或泄露,渠道包括油码头、加油站、储油库、油罐车及有关管线等。而炼化生产过程排放则指在石油炼制及石油化工的工艺流程中由于化学反应而产生的VOCs排放,也包括工艺流程中设备与管线组件、装载设施排放等。长期以来,我国石化行业VOCs排放处于无组织排放为主的阶段,石油化工等各工业生产所形成的废气排放是大气中VOCs的主要来源之一。 据统计数据显示,2015年石化、化工行业的工业排放源约占总量的43%。石化行业排放的VOCs成分复杂,活性强,危害大,亟需开展治理,因此石化行业VOCs治理对降低大气污染意义重大。 与其他行业不同,石化行业的VOCs治理自“十二五”期间发布《石化行业挥发性有机物综合整治方案》就已经启动,且因为企业的积极性较高已经得到了较快的推进。对于石化行业来说,国家的下一步计划是摸清企业的排放源项。因此,对于石化企业而言,一方面需要健全石化行业的VOCs排放监管体系,另一方面还需要在末端建设高效的收集治理设施。这两部分将是针对石化行业VOCs未来整治的主要需求方向。 国务院《“十三五”生态环境保护规划》明确提出要全面加强石化、有机化工等重点行业挥发性有机物控制,强化挥发性有机物与氮氧化物的协同减排,明确时限完成加油站、储油库、油罐车油气回收治理,油气回收率提高到90%以上,并加快推进原油成品油码头油气回收治理。 四、国际经验表明,VOCs的治理市场将是一个快速成长的市场,并长期稳定 环保产业作为我国战略性新兴产业,一直受到国家政策的大力支持,其中VOCs综合治理细分产业更是“十三五”期间国家战略层面大力发展的新产业。国务院《“十三五”生态环境保护规划》明确提出要全面加强石化、有机化工等重点行业挥发性有机物控制,强化挥发性有机物与氮氧化物的协同减排,明确时限完成加油站、储油库、油罐车油气回收治理,油气回收率提高到90%以上,并加快推进原油成品油码头油气回收治理。 欧美国家先后经历几十年时间开展VOCs污染防治,直到现在VOCs仍然是其大气污染防治的重点领域。美国在1990—2005年间,VOCs的减排量高达55%,欧盟范围内在过去的20年间也削减VOCs达40-50%,到现在美国和欧盟仍在持续控制VOCs。结合我国到2020年减排量10%来看,VOCs治理任重道远,VOCs治理市场将保持快速、持续增长态势。 综上所述,由于VOCs治理刚刚起步,严重滞后于现实空气质量改善的需求;加之国家对减排量的约束性要求,VOCs治理是继十年前的脱硫脱硝新兴产业之后正在兴起的又一个新兴产业。
  • 《人大专题询问大气污染防治法实施情况 》

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    • 7月10日北京报道 十三届全国人大常委会第四次会议今日举行联组会议,结合审议大气污染防治法执法检查报告进行专题询问。   中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书主持专题询问。栗战书指出,贯彻落实习近平生态文明思想、全面实施大气污染防治法、增强人民群众蓝天幸福感,是这次执法检查的经验体会,也是贯穿此次“法律巡视”的一条主线。全国人大常委会、“一府一委两院”都要牢固树立“四个意识”,提高政治站位,坚决贯彻党中央决策部署,共同努力,敢于担当,还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。要以时不我待的紧迫感,加大力度、加快治理、加紧攻坚;要强化问题导向,标本兼治、重在治本;要结合各地污染防治实际,分类施策、精准发力;要加强各部门之间的协同配合,各尽其责,推动和保障生态环境保护领域各项法律、决议全面有效实施,为打好污染防治攻坚战作出应有的贡献。   国务委员王勇代表国务院到会听取意见、回答询问,生态环境部副部长赵英民和发展改革委、工业和信息化部、公安部、司法部、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、农业农村部、市场监管总局等部门的负责同志参加会议并回答询问。   解决突出生态环境问题,坚决打赢蓝天保卫战是重中之重   王勇在回答国务院将采取哪些措施,依法防治大气污染,坚决打赢蓝天保卫战的问题时表示,解决突出生态环境问题,坚决打赢蓝天保卫战是重中之重,要以空气质量明显改善为刚性要求,强化联防联控,基本消除重污染天气。   他指出,为落实大气污染防治法、推进环境保护、打赢蓝天保卫战,重点抓好以下几个方面的工作。第一,要加快落实《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,明显改善大气环境质量。前不久国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,明确今后三年大气污染防治的总体思路、主要目标、主攻方向,包括重点措施和任务,提出了打赢蓝天保卫战的时间表、路线图,包括施工图。要把落实三年行动计划作为今后三年大气污染防治的关键抓手,狠抓落实推动。加快制定考核办法,稳扎稳打,分步推进,确保完成三年行动计划明确的各项目标任务。第二,健全法规制度和科技标准体系,为大气污染防治提供基础支撑。要加快研究制定排污许可管理条例,建立覆盖所有固定污染源的企业排污许可制度;研究制定高耗能、高污染和资源型行业准入条件,修订产业结构调整指导目录,提高重点区域过剩产能的淘汰标准,加快出台有毒有害大气污染物名录等。第三,加强督察执法,进一步夯实生态环境保护责任。强化部门联动,落实“一岗双责”,充分发挥大气污染防治协作机制作用,进一步形成各部门各负其责、分工合作、齐抓共管的防治工作格局。继续开展中央环境保护督察“回头看”,积极探索实行“双随机、一公开”的监管模式,加强和优化基层环保能力建设,为环境司法提供有力的保障。第四,深化环境治理体系改革,加快构建大气污染防治长效机制。   建立健全大气污染物排放标准体系,推动污染物排放许可制度发展   有委员提出,如何健全更加严格的大气污染物排放标准体系?   赵英民表示,一是要进一步做好排放标准评估工作,加大标准的制修订,主要是针对目前在控制VOCs防控臭氧污染方面排放标准的缺陷,要进一步完善国家排放标准体系,使行业覆盖更广,污染控制更有针对性。二是全面落实达标排放计划,大幅度减少超标排放的违法行为,综合运用经济政策手段,推动污染治理技术升级改造,为进一步加严排放标准限值奠定基础。   针对有委员提出的到2020年如何将污染物排放许可制度建成环境管理的核心制度,赵英民表示,通过排污许可制度,推动固定源环境管理实现了4个转变。一是实现了对排污单位的排放污染物粗放管控转向了对排污单位排放口的精细化管控。二是通过排污许可证从管控四项主要污染物转向多污染物的协同管控。三是以污染物排放浓度管控为主转向了对企业排放浓度和排放总量双管控。四是从管控一般的排污情形转向日常管理和重污染天气等特殊时段的企业排放行为管理。   赵英民表示,这次执法检查报告对排污许可制的实施也提出了相关问题,生态环境部将认真研究落实。一是加快推进排污许可制改革配套法规建设,尽快出台排污许可管理条例,进一步明确排污许可制度作为固定污染源管理的核心基础地位,尽快推动固定源实施一证式管理。二是加快排污许可证全覆盖速度,做到核发一个行业、清理一个行业,规范一个行业。明年,要实现覆盖固定源主要大气污染物排放量80%以上的目标,到2020年要实现所有固定源全覆盖。三是进一步加大依证监管执法的力度。   推动区域联防联控,各地区、各部门形成合力   有委员询问,未来我国在大气污染防治的综合协调方面有何进一步改进措施和制度安排,以更好地使各地区、各部门形成合力,实现协同发展?   “‘大气十条’的实施过程中,部门协作和区域协同治污方面的探索,为我们下一步深化联防联控机制,破解大气污染长距离传输、区域间相互影响的难题,进行了有益的尝试,也给我们奠定了非常好的基础。”赵英民介绍说,下一步,生态环境部将继续深入贯彻大气污染防治法,按照国务院发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的要求,充分发挥好现有机制的作用,进一步调整优化联防联控的范围,进一步拓宽部门间协作的领域,持续改善空气质量。   第一,深化完善大气污染联防联控工作机制。将京津冀及周边地区大气污染防治协作小组调整为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组,由国务院领导同志担任组长,进一步强化京津冀区域协作机制的领导力、执行力。另外,建立汾渭平原大气污染防治协作机制,纳入京津冀及周边地区大气污染防治领导小组来统筹领导,继续发挥好长三角区域大气污染防治协作小组的作用,探索建立可推广、可复制的区域间长效协作机制。   第二,开展重点区域的攻坚行动。在国务院《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的基础上,将尽快制定并实施三大区域的秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案,以问题为导向,标本兼治,从产业、能源、交通、用地结构调整入手,加大秋冬季工业企业生产调控力度,将任务措施分解落实到各个城市,统筹调配全国环境执法力量,实行异地交叉执法、驻地督办,确保方案的各项措施落实到位。   第三,开展区域重污染天气应急联动。按照分区指导、区内统一的原则,各重点区域内统一重污染天气预警分级标准,夯实应急预案、应急减排措施,开展清单化管理,做到涉气企业全覆盖,在发生区域性重污染天气期间实施区域应急联动。   第四,落实各方责任,强化问责。按照《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求,抓紧出台中央和国家机关相关部门生态环境保护责任清单,把任务分解落实到各个部门,严格实行“党政同责”“一岗双责”,有关地方和部门的落实情况将纳入到国务院大督查和相关的专项督查当中。.