我国是农业大国，也是水资源严重短缺的国家，合理的水价机制是促进农业节水、提高农业用水管理水平的重要手段。推进农业水价综合改革，促进农业节水和农业可持续发展，是坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的必然要求，既是现实之需，更是长远发展之要—— 　　我国是农业大国，也是水资源严重短缺的国家。农业是用水大户，占我国用水总量的60%以上，合理的水价机制是促进农业节水、提高农业用水管理水平的重要手段。2014年7月份，水利部选择河南、宁夏、江西等7省份实施水权试点以来，经过多年实践，农业水价改革取得了初步成效。目前，农业水价综合改革工作进展如何？改革工作中还有哪些难点？下一步又该如何持续推进？针对这些问题，记者采访了相关地区和专家。 　　水价改革成效显现 　　在山东省高青县花沟镇高标准农田里，一根根细长的滴灌带将水肥精准输送到玉米禾苗根系，农田一片生机勃勃。站在地头树荫下乘凉的农民郑保义感慨地说，以前总觉得河沟里的水是天上落下来的天然资源，需要浇地时扒个口子漫灌，不用白不用。如今通过微喷水肥一体化，可以定时定量定向精准浇水，浇水周期也缩短了2/3，节水至少一半以上，亩均增产达100公斤左右。 　　“受传统生产方式和思想观念影响，农民以前从未将水当作商品，用水过量、水源浪费造成农业生产耗水量居高不下。”高青县水务局农水科李兆勇介绍说，按照当前节水优先的新时代治水方针，全县明确了农业水价综合改革的路线图，逐步培养农民良好的节水习惯，为农业精细化生产奠定了基础。 　　农业水价改革，不仅倒逼农民用水方式的转变，也减轻了农民的隐性负担。陕西省礼泉县阡东镇力士村村民张应旗坦言，原先村里灌溉用水是每立方米两角五分，但杂七杂八的费都摊到水费里，实际上一立方米水接近四角。水价调整后，粮食作物的水价上调到每立方米0.277元，经济作物为每立方米0.306元，再没有别的附加收费。 　　农业水价改革的成效有目共睹。2014年7月份，水利部选择河南、宁夏、江西等7省份实行水权试点以来，经过多年实践，探索了不同类型的确权方式，形成了流域间、流域上下游、区域间、行业间和用水户间等多种行之有效的水权交易模式。通过政府与市场“两手发力”，建立长效机制，不仅激发了节水的内生动力，变“要我节水”为“我要节水”，也促进了水生态环境的改善，取得了减水与减排双重功效。 　　据初步测算，华北、东北等地区2016年至2017年农业灌溉累计减少地下水开采量超过10亿立方米。例如，河北衡水市2016年地下水位平均回升3米。南方丰水区通过改革，降低了农药、化肥带来的面源污染，两年来累计削减氨氮排放2万多吨，削减COD（化学需氧量）排放7万多吨。比如，浙江德清县通过对改革区域前后观测对比，每亩地减少COD排放681克。 　　“两难”困境有所缓解 　　全国水资源综合规划成果显示，我国多年平均缺水量为536亿立方米，其中农业缺水约300亿立方米，工程性、资源性、水质性、管理性缺水并存。特别是北方地区缺水严重，农业用水面临的挑战更大。尽管农业用水量占全社会用水总量的比例在下降，但农业仍是第一用水大户。 　　然而，长期以来，我国农业水价面临“两难”困境。一方面简单提价农民难以接受，但不提价现有财政投入难以支撑农田水利工程良性运行。更重要的是，由于农业用水管理制度和农田水利工程管护机制不完善，造成农业用水管理粗放，用水效率不高。数据显示，目前，全国农田灌溉水有效利用系数为0.542，这意味着每使用1立方米水资源，有0.542立方米被农作物吸收利用，与发达国家0.7以上的利用系数还有差距。 　　“合理的水价机制是促进农业节水、提高农业用水管理水平的重要手段。”水利部相关负责人介绍说，为从体制机制上解决“两难”问题，2016年1月份，国务院办公厅印发了《关于推进农业水价综合改革的意见》，部署推进农业水价综合改革。各地以高效节水灌溉、大中型灌区续建配套与节水改造、地下水超采区治理、大型灌排泵站更新改造及高标准农田建设、新增千亿斤粮食田间工程、农业综合开发等项目为重点，大力完善农田水利基础设施，科学有序地完善农业用水计量设施，工程设施条件不断改善。其中，山东有13个县的井灌区实现灌溉用水计量到井。 　　此外，各地按照“先建机制、后建工程”的要求，着力加强改革的制度建设。在水权制度建设方面，各省按照最严格水资源管理制度要求，总水权已基本明确，按照总量控制和定额管理的要求，积极推进农业水权的分解细化工作；在水价形成机制方面，各地以成本监审和水价核算为重点，打牢水价形成机制基础。当前，全国已有400多个县和灌区开展了成本监审和水价核算。 　　如今，改革区通过项目实施，工程的基础条件得到明显改善，农田水利设施配套率提高了70%以上，初步解决了田间工程管护缺位问题，管护水平得到了极大改善。 　　改革仍须持续推进 　　推进农业水价综合改革，促进农业节水和农业可持续发展，是坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的必然要求，既是现实之需，更是长远发展之要。截至2017年底，全国改革实施面积累计达到5200万亩以上，改革实施范围稳步扩大，节水成效初显，但是仍然存在各地改革进展不平衡，“先建机制、后建工程”的要求尚未全面落实等问题。一些地区改革认识不到位，改革台账尚未建立，实施计划不够细化实化，改革激励机制不健全，影响了改革进程。 　　中国农业科学院研究员姜文来表示，农业水价综合改革涉及农民、政府、水利工程管理单位等多方利益，面临的问题复杂多变，需要有“啃硬骨头”的决心和毅力。如今，改革的方向和政策设计已经明确，关键是各级地方政府要充分认识深入推进农业水价综合改革的重要性和紧迫性，积极推动落实。 　　前不久，国家发改委、财政部、水利部和农业农村部4部委联合发布《关于加大力度推进农业水价综合改革工作的通知》。根据各地2018年度改革实施计划，今年计划新增改革实施面积7900万亩以上，农业水价综合改革从点上突破到面上展开，正在全国范围内深入有序推进。 　　水利部相关负责人表示，下一步，相关部委和各地区将坚决贯彻落实中央有关要求，保持改革定力和韧性，补短板、强基础、建机制，坚持久久为功，扎实推进改革取得更大成效。一方面，要进一步明确部门责任分工，细化实化改革目标任务，特别是要把大中型灌区作为推进改革的突破口，重点抓好水管单位和农民用水协会两个环节的能力建设，科学核定灌区骨干工程供水价格和末级渠系供水价格。同时，西北、华北等水资源紧缺地区、地下水超采区、生态脆弱地区和经济发达地区要重点突破，提前或率先完成改革任务。 　　另一方面，要鼓励各地从本地实际条件出发，尊重基层首创精神，因地制宜地推进改革。要进一步完善考核指标体系，使绩效评价体系既符合中央改革精神，又体现各地的差异性，以更好发挥考核的指挥棒作用。 　　水利部相关负责人表示，当前农业水价综合改革正处于点上突破、面上布局的关键阶段，各地要切实把农业水价综合改革作为农业节水工作的“牛鼻子”来抓，坚持问题导向与目标导向相结合，立足当前、着眼长远，抓住关键、统筹兼顾，有序推进农业水价综合改革取得实效。

受人口增长、污染以及气候变化等因素影响，全球水资源短缺压力不断增大。据统计，过去20年间，全球人均淡水供给量减少20%以上。面对水资源短缺的挑战，不少国家都进行了改善水资源管理的成功实践。提高水资源综合管理策略和技术，成为解决水资源危机的重中之重。 　　联合国粮农组织日前发布《2020年粮食及农业状况》报告，聚焦全球水资源短缺挑战，关注提升用水效率、生产率和可持续性。报告显示，当前全球32亿人口面临水资源短缺问题，约有12亿人生活在严重缺水和水资源短缺的农业地区。 　　“水是各项可持续发展目标的基石。”联合国粮农组织总干事屈冬玉表示，灌溉农业占全球总用水量的70%以上，农业离不开水，人类生计和文明的延续更离不开水。 　　缺水严重威胁粮食安全 　　报告起草者之一、联合国粮农组织高级经济学家安德里亚·卡塔尼奥告诉本报记者，近年来各国用水压力不断增加，严重威胁到全球粮食安全和脆弱的水生态系统，管理好稀缺的水资源是全面实现可持续发展目标的关键因素。 　　“通过调查统计，全球农业地区有12亿人面临着缺水威胁和水资源严重短缺的问题，总计近10亿公顷的农业用地受到影响。”粮农组织农业食品经济司副司长马克·桑切斯对本报记者表示。 　　报告显示，若将面临水资源压力较大和干旱频率较高的地区计算在内，全球受水资源短缺影响总人口达32亿，超过60%的灌溉农田高度缺水。值得注意的是，当前全球41%的灌溉用水是以牺牲环境为代价的。 　　联合国粮农组织的数据显示，在中亚、北非和西亚，大约1/5的人生活在水资源极为短缺和匮乏的农业地区。在最不发达的国家和地区，有74%的农村人口无法获得安全饮用水。撒哈拉以南非洲地区约有5000万人生活在严重干旱地区，缺水问题每3年就会对耕地和牧场造成灾难性影响。 　　世界资源研究所中国食品与自然资源部主任付晓天在接受本报记者采访时表示，目前全球大约1/3的灌溉作物面临极高的用水压力，据分析，到2040年，面临高或极高季节变化风险的农田面积将是2010年的4倍以上。 　　多重因素加剧水资源紧缺 　　“人口数量的增长推动了对水资源需求的增长，人类对水的消耗在不断扩大。”马克·桑切斯表示，“经济发展、城市化进程以及人们生活水平的提高，不仅导致人类膳食结构中包含更多肉类和乳制品等水资源密集型食物，也间接驱动工业、能源及服务行业对水资源需求量的不断增长。” 　　据统计，截至2020年8月，全球共有78亿人口；到2050年，这个数据将达到97亿。随着人口的持续增长，全球人均可用淡水资源持续下降。世界资源研究所的数据显示，当前人类用水量已经是1960年用水的2倍。 　　报告显示，水资源竞争加剧和气候变化的影响，正在导致利益相关方之间出现紧张关系和冲突，进而加剧水资源获取的不平等，对包括农村贫困人口、妇女和土著人民在内的弱势群体影响尤为突出。 　　全球近3/4的农田靠雨水浇灌。受近年来气候变化的影响，降雨模式改变，温度升高及蒸发加快致使水资源紧缺加剧。在1997年到2017年的20年时间里，北非和西亚人均可再生水资源分别下降了41%和32%，人均淡水资源占有量几乎不到1000立方米，远低于1700立方米的国际水资源紧张标准。 　　2020年初，智利、美国等国家遭遇严重干旱，不仅造成了农业上的巨大损失，同时引发了地表和地下水储量的大幅度下降。 　　在撒哈拉以南的非洲地区，80%以上的农田采用低投入雨养生产模式，灌溉农田仅占3%，干旱历来是当地农民面临的巨大隐患。其中，在一半以上人口面临饥饿风险的厄立特里亚，其重要作物高粱有2/3仍然种植在气候变化风险高或极高的地区。 　　“极端天气频现让农业承受不断增大的水资源短缺压力。”马克·桑切斯表示，“相比之下，灌溉农田虽能够更好应对突发或极端天气，但需从河流或地下取水，影响其他用途的水资源量。灌溉用水的增加日益加剧了水资源供需之间的不平衡状况。” 　　水资源综合管理迫在眉睫 　　“这份报告给我们敲响了警钟，确保2030年消除饥饿，必须大力解决水资源短缺问题，有效利用有限的淡水和雨水资源。农业发展需要直面这一严峻挑战。”马克·桑切斯说。 　　水资源短缺带来的挑战对各国水资源综合管理策略和技术提出了更高的要求。报告显示，诸多国家面临着雨养农业和灌溉农业缺水的双重挑战，这些国家迫切需要建立合理的水资源台账制度，明确分配，采用现代技术，并向需水更少的作物转型。 　　“一个真正能反映水资源价值的定价体系能够发出明确信号，激励人们高效用水。制定有效的水资源管理和治理策略应以水资源核算和审计作为切入点。”联合国粮农组织首席经济学家马克西莫·托雷罗表示，水资源保护迫在眉睫，需要每个国家在技术、法律框架和总体政策环境等方面多管齐下进行保障。 　　报告提出，水资源管理的规划应具体到问题本身，并进行动态调整、因地制宜，如在雨养地区开展集水和储水设施投资，在灌溉地区恢复可持续灌溉系统并进行现代化改造，提高用水效率，同时还可通过选择节水作物、改善水资源管理工具等提高水资源的可持续供应。 　　“提高农业用水效率需要更多利益相关方的努力，如金融机构应增加提高水生产力的投资，科研机构进一步开发提高农业效率的技术，消费者减少食物的损失和浪费等。”付晓天表示，此外，加大非常规水资源的利用以及污水再生利用也将有利于环境、资源和经济多重收益的实现。 　　“近年来，很多国家都进行了改善水资源管理的成功实践。在中国北方地区，通过对地下水的科学开发利用，农民所购地下水水量远少于从自家井中取水量，改善自然环境的同时也保证作物产量不受影响。”马克·桑切斯介绍，在柬埔寨和斯里兰卡等国，政府鼓励农民整合自然资源，推广稻米生产与鱼类养殖相融合，取得了良好的成效。 　　付晓天表示，“中国采取最严格水资源管理制度，设定了水资源开发利用的‘三条红线’，对用水总量、用水效率和水污染防治提出了阶段性的目标和要求，并采取了水资源税、水权交易等措施提高水资源利用效率，促进水资源的合理配置和利用，这些经验值得其他发展中国家学习和借鉴。”